负担行政行为撤销限制条件探究

负担行政行为又称不利行政行为，是指行政主体为相对人设定义务或者剥夺、限制其权益的行政行为。相较于授益行政行为，违法负担行政行为的撤销比较简单，因其不涉及相对人信赖保护问题。[46]对于负担行政行为撤销的限制条件，德国《联邦行政程序法》未作明确规定，但是德国法的制度实践中对负担行政行为撤销的立场已从撤销义务转向撤销裁量。根据该法第48条第1款规定，对违法的非授益行政行为的撤销属于有权行政机关的裁量范畴。其意味着：行政机关对于负担行政行为的撤销不再负有义务，而是进行合义务与合目的的裁量以确定是否撤销。[47]我国《行政诉讼法》第74条、《湖南省行政程序规定》第163条、《山东省行政程序规定》第133条等多处规定与我国台湾地区“行政程序法”第117条对负担行政行为撤销的限制条件均作出了明确的规定：撤销可能对公共利益造成重大损害的，该行政行为不予撤销。这些规定的适用范围未区分授益行政行为与负担行政行为，其说明公益损害是所有违法行政行为共同的撤销限制条件。

德国《联邦行政程序法》对于负担行政行为的撤销虽然没有明确的限制条件，但是撤销的裁量性可以起到限制撤销权的行使而避免公益损害与维护法的安定性的作用。个案中多种因素衡量体现了德国行政法对于法的实质正当性价值的一贯追求，但是这种细致的衡量带来了操作上的复杂性。笔者认为，在渐进式法治发展过程中，将公益损害作为负担行政行为撤销限制条件，并将撤销作为行政机关的义务，符合我国现阶段的法治发展水平。这种做法一方面考虑了公益因素，将公益损害作为撤销限制条件避免了公益的更大损害——也即将公益免受更大损害作为维护法的安定性的最主要因素；另一方面也考虑了私益保护因素，将撤销作为行政机关的义务能够最大程度地保障相对人权益的恢复。即使在有撤销限制情形之时，行政机关也必须采取必要补救措施以弥补相对人的权益损害。所以，负担行政行为撤销时首先考量撤销是否会给公共利益造成重大损害——通过撤销公益损害与撤销公益维护之间的衡量——当撤销公益损害大于撤销公益维护时，该行为不得撤销而只能采取其他补救措施；当撤销公益损害小于撤销公益维护时，或者不出现撤销公益损害时，行政机关有义务将该行为撤销。(www.xing528.com)

综上（一）（二）所述，公益损害为所有违法行政行为撤销的限制条件，这点在我国法律制度中已作了规定，只是需要对公益范围或公益损害范围作细致规定；信赖保护为违法授益行政行为撤销的限制条件，这点在我国法律制度中还未作规定，之后必须全面规定以维护信赖关系。由于行政行为内容的多样性以及其效力影响的复杂性，一个授益行政行为可能附有不利内容，一个负担行为可能附有有利内容；授益行政行为可能对第三人具有不利效果，而负担行为可能对第三人具有有利效果，笔者认为，应区分行政行为内容的主次性[48]以及行政行为作出程序中的主体地位[49]而适用不同的撤销规则。另外，涉及多个相对人时，一个行政行为对不同相对人具有不同的授益与负担效果，[50]其显然无法直接采用以上两种方法。对此，笔者认为，首先应适用公益损害的撤销限制条件进行公益衡量。如果撤销造成公益重大损害，那么该行为不得撤销。其次，如果撤销不造成公益重大损害，那么应适用授益行政行为的撤销规则。因为，此时若适用负担行政行为的撤销规则，那么该行为应当被撤销（无重大公益损害情形下负担行为的撤销是义务），而事例中甲的权益可能受到损害（因为甲可能存在信赖保护的情形）。