行政行为撤销限制条件的研究

授益行政行为与负担行政行为相对应，以行政行为内容对相对人是否有利为标准。[29]授益行政行为是指行政机关授予或确认相对人某种权益的行政行为，如行政许可、行政给付以及确认相对人权益、资格等内容的行为等属于典型的授益行政行为。授益行政行为涉及相对人（受益人）信赖保护问题，那么信赖利益就作为法的安定性是否得以维护最主要的考量因素，所以，授益行政行为是否撤销在依法行政原则与法的安定性原则之间博弈时，主要围绕着相对人信赖利益与撤销公益之间的衡量展开。除此之外，从成本效益分析，撤销将造成的公益损害也应是重要的考量因素，所以，授益行政行为是否撤销还将围绕着公益损害与公益维护之间的衡量展开。

1.信赖保护与行政行为撤销限制。德国《联邦行政程序法》第48条将授益行政行为分为金钱给付或可分物给付行为与其他授益行政行为，并分别对这两类行为涉及信赖保护时设置了不同的撤销限制条件。[30]我国台湾地区“行政程序法”参照德国《联邦行政程序法》第48条立法例，却未如德国那样明确区分不同种类的授益行政行为而设置不同的限制条件。该法第117条、第119条、第120条及第127条规定，授益行政行为涉及信赖保护时，当信赖利益大于撤销公益时，不得撤销；相反，当信赖利益小于撤销公益时，撤销但应补偿。从德国与我国台湾地区以上规定来看，违法授益行政行为是否予以撤销，取决于受益人是否具有值得保护的信赖利益，以及该信赖利益是否显然大于撤销所追求的公益。

我国《行政许可法》在大陆法律中第一次规定了行政行为撤销时信赖利益保护的问题，[31]虽然其采用了“合法权益”与“赔偿”的法律术语而非信赖利益保护一般术语之“信赖”与“补偿”。其主要内容为：违法许可行为（第1款所列情形）被撤销，被许可人合法权益应得到赔偿；如果被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可（第2款所列情形）被撤销，被许可人取得利益不受保护。“《行政许可法》规定了撤销时的信赖利益保护”这一结论，完全是以信赖利益保护之语境而得出的美好愿望，事实上还有许多未尽事宜。[32]即便承认这一结论，相较于行政行为撤销时信赖保护规则，我国《行政许可法》只考虑到了赔偿（实际应为补偿）最低限度的保护问题，而未展现信赖利益在行政行为撤销时保护之全貌。

借鉴德国及我国台湾地区授益行政行为撤销时的信赖保护规则，笔者认为，信赖保护符合以下条件时构成限制撤销之条件（即信赖之最大程度保护条件）：

（1）相对人（受益人）须信赖该授益行政行为。信赖保护之前提是须有信赖基础之存在（即有授益行政行为存在），[33]而受益人信赖该行政行为存续之事实是该行政行为撤销限制之前提，即信赖保护必须有信赖基础与信赖事实。如果受益人根本不知道有授益行政行为的存在，那么就不存在信赖之可能。[34]相对人对行政行为存续之信赖，是指依照一般人的合理判断而对行政行为存续之确信和具有正当期待，并据此安排其行为。而“信赖并安排其行为”则引发了“信赖事实的产生是否必须有受益人的信赖行为作为证明”这一争论。在德国学界中，有学者赞成，也有学者反对，还有学者采取了折中态度。[35]

结合行政给付来看，对于“信赖事实的产生是否必须有受益人的信赖行为作为证明”的回答，直接涉及德国《联邦行政程序法》第48条第2款的认识问题。[36]该款明确规定“使用所提供的给付”“财产处分”等情形下，信赖利益应予保护，该行为原则上不得撤销，这点已无争论。但是，如果未“使用所提供的给付”以及未“财产处分”等情形之下，有无信赖保护、该行为是否撤销以及如何撤销呢？

如果信赖事实的产生必须有相对人的信赖行为作为证明，而“使用所提供的给付”“财产处分”等行为应作为信赖行为用于证明或表明信赖事实之存在，那么在这些行为欠缺的情形之下，结论就是：信赖事实不存在，无信赖之保护。我国台湾地区学者陈敏表达了类似的看法：受益人已耗用授益行政行为给予的给付，或作成了不能恢复或仅能在不可期待的不利益下恢复原状之财产处置或生活安排，通常即足以证实或表明其信赖应给予信赖保护；受益人如欠缺此等证实或表明信赖之行为，虽非一概排除其信赖保护，惟在此种情形并无信赖损害存在，即无信赖保护之可言。[37]按照这一结论，取得相同给付内容的不同相对人，只因为是否使用或作出财产处分之不同，而可能面临着截然不同的结果。由此造成的影响是，相对人取得金钱给付或可分物给付后，对其最为有利的方法是立即使用或作出相应处分。所以，“使用所提供的给付”“财产处分”等行为作为信赖行为用于证明或表明信赖事实之存在——这种认识只能起到刺激或鼓励消耗或处分给付标的之作用，而不能实现信赖保护之目的——显然不是立法者的本意，从反证的角度得出这种认识是不恰当的。

由行为性质所决定，不同种类的授益行政行为作出之后，相对人对应的行为一定有所差异。如：行政许可行为作出之后，相对人一定积极着手或准备从事许可事项；确认相对人资格或权益的行为可为相对人以后从事相关行为提供基础，但该确认行为作出之后，相对人并不一定有相应的行为表现（如：颁发法律执业资格证书、房产证等）。由于个人习惯的不同，不同相对人即便对于相同的行政给付内容，其对应行为也有所差异。如：取得金钱给付后，有的将此保存以作细水长流之用，有的则立即消费完毕以图一时之快。所以，笔者认为，授益行政行为作出之后，相对人是否作相应行为是由行为性质、个人习惯等原因所致，与其是否信赖该行政行为无关，不应以有无相应行为来证明其信赖事实是否存在。

笔者认为，相对人信赖授益行政行为之“信赖”应是一种推定，其由国家出于社会治理之需要所决定，而不应由相对人的行为来表现与证明。首先，行政机关实施行政行为，应当遵循诚实信用的原则，维护行政机关与相对人之间的信赖关系。诚信原则对立法者与行政机关均具有约束力，相对人对行政行为之信赖是诚信原则之下的必然结果，是立法者与行政机关“自上而下”的诚信态度所决定的。相对人对所有行政行为均应信赖，其由诚信原则之下行政机关的行为之作成而形成，并不需要行政行为作成之后相对人以所谓的信赖行为来表现与证明其对行政行为之信赖。其次，为了行政目标的实现、行政效率的提高，立法者与行政机关均需要相对人对行政行为信赖。行政行为创设内容之实现，只有相对人对其信赖才能产生积极的作为，有利于行政目标的早日实现。特别是授益行政行为，其不如负担行政行为那样有相应的强制措施以促使相对人履行义务，更需要相对人信赖而积极作为以实现行政目标。最后，法的安定性的实现，也需要相对人对行政行为之信赖。相对人只有对行政行为信赖才能“按部就班”地进行相关行为，如：取得许可证之后进行相关经营活动，从而实现法的安定性初步建立，否则将陷入无序状态。

由上可见，相对人对行政行为之信赖，完全是由法治国下社会治理之需要所决定。出于法治国下社会治理目的的实现，立法者与行政机关内在需要维护信赖关系。这种“自上而下”的“请你相信我”的态度，本身使得相对人的信赖成为一种被动的要求，如还需要相对人以信赖行为证明其信赖的话，则不利于信赖关系的建立。用“反推”的方法来看，信赖保护是为维护信赖关系，信赖关系是为法治国下社会治理的需要，所以，相对人对行政行为之信赖完全是无需证明的，是立法者与行政机关单方面对自我的约束。在我国社会主义法治国家建设过程中，诚信原则、信赖保护原则等观念有待加强、相关制度内容还有待建立与完善的背景下，相对人对行政行为的信赖及其保护等制度建立的首要目的，应为重塑信赖关系，加大对相对人信赖保护力度以维护信赖关系。所以，笔者认为应将相对人对行政行为之信赖设定为“推定”，即只要行政行为作出就推定相对人对其应是信赖的，而不论相对人是否采取了所谓的信赖行为。信赖保护看似是保护相对人权益，实质是维护信赖关系，所以不应给相对人的信赖设置过多限制。

（2）无排除信赖的情形。保护信赖的目的是维护信赖关系，其为立法者与行政机关出于社会治理需要而进行的单方面的自我约束。为了维护信赖关系，即使相对人因违法行政行为而“不当得利”也予以保护——“信我，我给你保护”“即使我错了，我也给你保护”。从信赖保护产生的逻辑来看，需要保护的信赖只产生于相对人对信赖标的完全处于被动接受状态、行政行为的违法主要是由行政机关自身造成之时。换言之，不当得利之否定让位于信赖关系之维护，本身隐含了对于行政行为的违法相对人应无过错或重大过失，否则与信赖关系维护及信赖保护制度之目的不相符。所以，相对人对行政行为之推定信赖，不应该包含相对人对于行政行为的违法具有过错（故意或重大过失）之情形。(https://www.xing528.com)

相对人对行政行为违法具有过错的情形，在德国与我国台湾地区行政程序法中称为“不值得保护之信赖”，属于法定的信赖保护排除情形。其主要情形有三：首先，相对人以欺诈、胁迫或者贿赂方法，使得行政机关作出了违法授益行政行为。其为最明显严重之过错，不仅不产生任何信赖之保护，还需要追究相对人相应法律责任。其次，相对人对重要事项提供不准确资料或不完全陈述具有过错，由此使得行政机关以此为依据作出了违法授益行政行为。[38]相对人应保证其对重要事项提供的资料或陈述是准确的，如相对人对资料的准确性或陈述的完整性未尽注意义务则具有过错，排除其信赖。[39]当然，如果以上情形是由行政机关所促成的，如行政机关提供的申请表格有错误、错误诱导了相对人对于问题的回答等，那么应由行政机关负责，不构成排除信赖之情形。最后，相对人明知或因重大过失而不知道行政行为违法。此时，应将相对人置于一般普通人之角度，以生活常理、一般交易中所应有的注意义务为判断标准。[40]如：重大明显违法行政行为（笔者将此纳入可撤销行政行为范围）不产生信赖保护问题，因相对人可以从一般普通人的角度知道或因重大过失而不知道该行为违法。

（3）信赖利益大于撤销公益。由以上（1）与（2）可知，相对人对于行政行为的违法只要不存在应予排除之过错，均可推定相对人信赖行政行为（无需特定的信赖行为予以表明或证明），对于其信赖均应予以保护。但是，信赖保护的方式有多种，而信赖保护方式之选择则取决于信赖利益[41]与公益之间权衡的结果。相对人信赖行政行为所产生的信赖利益明显大于撤销该行为所维护的公益时，该行政行为不得撤销而保持其存续，此种情形下的信赖保护即构成了撤销限制条件。相对人信赖行政行为所产生的信赖利益并非显然大于撤销公益时，该行政行为应予以撤销，当然在撤销方式上可根据具体情形采用溯及既往撤销、只对未来撤销等，但是必须补偿相对人因撤销所产生的信赖利益之损失。行政机关在衡量信赖利益与撤销公益以裁量决定是否撤销以及撤销具体方式时，主要考量以下事项：

第一，撤销对相对人的影响。行政行为撤销是对行政行为效力之消灭，对原有法律状态的恢复，其不仅影响相对人已获取的利益，还影响相对人以行政行为为基础实施相关行为而形成的其他法律关系的稳定问题。撤销对相对人的影响，因行政行为种类及方式不同而有所差异。一次性金钱或实物给付，撤销即意味着相对人返还给付标的，其对相对人的影响即考察相对人返还是否有困难、对相对人之后生产生活之影响等。如：德国《联邦行政程序法》第48条第2款规定“已使用”或“已处分”给付标的者该行为原则上不得撤销，[42]其即考虑了撤销对相对人的影响。而行政许可或确认相对人具有某种资格等具有持续性效果的行为，其撤销对相对人的影响则更为复杂，必须结合相对人根据行政行为内容实施相关行为的实际状况进行具体分析。如：撤销相对人的建筑许可证，其对相对人的影响则根据相对人建筑工程进度状况、相对人资金投入状况、相对人与其他社会主体签订的相关合同状况等实际情况进行分析。

第二，不撤销对公众以及第三人的影响。相对人因违法授益行政行为获益，相反公众以及第三人因此而损益。不撤销对公众以及第三人损益之影响，根据不同的行政行为种类及内容可表现为抽象与具体、严重与轻微等影响。如：不撤销行政给付，对公众的影响一般是抽象损害（因给付为国库支持）；不撤销建筑许可，对第三人的影响一般是相邻权、土地使用权等权益的具体损害；不撤销食品药品生产许可，对公众的影响一般是对生命健康潜在的巨大损害。结合行政行为种类及内容，综合考察不撤销对公众以及第三人的影响之性质与大小。

第三，行政行为种类及成立方式。授益行政行为的种类较多，不同种类及相同种类的行为在方式与效果上存在着一定差异。一次性的行政给付不具有持续性效果，而行政许可、确认相对人具有某种资格等行为则具有持续性效果。虽然均涉及信赖保护的问题，但是后者涉及的信赖利益以及法的安定性显然比前者更加复杂。同时，从以上两点来看，撤销或不撤销对于相对人、公众以及第三人之影响的考察往往还需要结合该行政行为的种类及内容。行政行为的成立方式，也影响着相对人信赖程度及其保护程度。经由较正式的行政程序作成的行政行为，相对人较能信赖其存续，对其信赖利益应给予更好的保护方式。[43]

第四，违法的严重程度。行政行为违法程度越高，按照一般交易中的注意义务程度，相对人对此信赖程度则越低，信赖保护可能性则越小。最极端的是，重大明显违法行政行为不产生信赖保护，因相对人以普通人的角度就能知道或因重大过失而不知道该行为违法。同时，违法程度越高，往往意味着撤销公益则越大。

第五，行政行为作成后经过的时间长短。行政行为作出后经历的时间越长，相对人对行政行为存续越信赖，涉及的信赖利益则越多，信赖保护则越强。同时，经历时间越长，该行政行为涉及的其他法律关系则越多（如：相对人取得经营许可证的时间越长，由经营活动所产生的法律关系则越多），法的安定性维护则越必要。

综上（1）（2）（3）内容可见，除了排除信赖情形之外，相对人对于违法授益行政行为的信赖均应受到保护。对相对人信赖保护的不同方式，取决于信赖利益与撤销公益之间的衡量。利益衡量结果决定着法的安定性原则与依法行政原则之间的博弈，并最终体现在行政行为撤销与否之结果上。当信赖利益小于撤销公益时，该行政行为应被撤销。其涉及的信赖利益应得到保护，不仅体现在相对人信赖利益损害应得到补偿，还体现在撤销方式上的可选择性（如溯及既往还是只向将来消灭效力，撤销方式的选择也是信赖保护与利益衡量的结果）。当信赖利益大于撤销公益时，该行政行为应存续。此时信赖保护构成了维护法的安定性最主要的原因，而涉及的信赖利益通过行政行为存续方式得到全面保护，此等情形下的信赖保护也构成了授益行政行为撤销的限制条件。

2.公益损害与行政行为撤销限制。信赖保护作为授益行政行为撤销的限制条件时，主要围绕着信赖利益与撤销公益间的衡量而展开。其前提是存在信赖保护，问题是：若不存在信赖保护，是否即意味着该行政行为就应撤销？回答是否定的。如：相对人采用贿赂方式取得拆迁安置工程方面的一揽子许可证，并将工程进行近半，此种情形相对人无信赖保护问题，但是如果行政机关撤销该许可证而重新招标颁发新的许可证以完成该工程的话，可能造成工程交付延期、公共资金投入加大等问题。对此，该许可证不应被撤销，因其撤销将可能对公共利益造成重大损害，而只能采取其他补救措施。同样，在信赖利益与撤销公益比较之时，一般围绕着“撤销对相对人之影响”“不撤销对公众与第三人之影响”等内容展开，是否需要进行撤销与不撤销对公益影响的比较？回答是肯定的。如以上例子中，拆迁安置工程许可证违法是由行政机关玩忽职守或违反法定程序造成的，相对人已将工程完成近半，工程质量及进度符合要求，投入资金中的绝大部分为工程款部分资金及银行贷款资金，相对人只垫付少量资金。此种情形下，相对人存在信赖保护，在信赖利益与撤销公益之间衡量，可以勉强得出信赖利益大于撤销公益而不应被撤销的结论，但是这一结论的取得远不如通过撤销与不撤销对公益影响的比较（撤销造成公益重大损害而不撤销造成的损害不大）来得更为贴切。以上两个问题共同反映了撤销时公益损害因素之考虑，而答案则是公益损害也应作为行政行为的撤销限制条件之一，即撤销造成的公益损害大于撤销公益维护时，该行政行为不得撤销而只能采取其他补救措施。

对于公益损害作为撤销限制条件，德国《联邦行政程序法》未明确规定，我国台湾地区“行政程序法”第117条作了明确规定，[44]我国大陆实定法也作了明确的规定。[45]信赖保护影响行政行为撤销及其方式，并在一定条件下作为撤销的限制条件，出发点主要在于维护信赖关系。而公益损害作为撤销限制条件，是通过成本效益分析而维护较大公益。两者基于不同角度，可以相互补充，共同构成撤销限制条件。授益行政行为种类及方式多样，各行政行为所产生的实际效果差别较大，撤销时衡量因素有所差异。如：有些情形之下更多涉及信赖保护与撤销公益之间的衡量的问题，如行政给付；有些情形之下很少有信赖保护而主要涉及撤销与不撤销造成公益损害的衡量问题，如以上举例；当然，还有些情形下同时涉及以上两种衡量问题，此时撤销造成公益损害和信赖保护一起与撤销公益维护进行比较衡量而共同作为法的安定性是否维护的原因。所以，授益行政行为撤销时应同时考虑两种撤销限制条件。