行政行为撤销的违法标准：研究行政行为效力制度的视角

行政行为撤销的适用对象是违法行政行为，[15]此为其与行政行为废止之差别所在。按照依法行政原则，行政行为的效力应当建立在其合法要件的基础上。行政行为只有符合了所有法律要件才为合法行为，反之则为违法行为。行政行为违法的原因有很多：从行政行为形成过程来看，行政行为违法可能是由于行政行为的事实基础不充分，也可能由于其未遵循法定程序；从行政行为结果来看，行政行为违法可能是行政行为的内容违背法律规定，也可能是其形式不符合法律规定；涉及行政机关的自由裁量权时，行政行为违法还可能由于行政机关未按照法律规定或法律原则行使自由裁量权。既然行政行为撤销的前提条件为违法行政行为，其必然涉及行政行为合法性的判断问题。而违法行政行为的具体形态则可通过行政行为合法要件的界定予以展现。一般而言，行政行为要件包括实体要件和程序要件，行政行为合法要件则包括实体与程序两方面的合法要件。

一般而言，行政行为实体合法要件包括：

（1）行政行为作出主体合法。行政行为作出主体首先要具有行政主体资格，即为行政机关（或法律法规授权组织）。其次，行政行为应在行政机关法定管辖权范围内作出，即行政机关对此具有级别管辖权、事项管辖权及地域管辖权等。事项管辖是行政机关的事务或业务管辖范围，其确定行政系统内部不同业务部门之间的权限分工问题；地域管辖是行政机关行使行政职权的地域范围，其确定相同行政业务部门在不同地域上的权限分工问题；级别管辖是同一行政业务部门中各级别行政机关在行政事项上的管辖范围——即由级别所限的事项管辖范围——其确定相同行政业务部门中上下级之间的权限分工问题。级别管辖、事项管辖及地域管辖为法定行政系统内权限之分工，行政机关必须按照该权限的分工要求行使行政职权，否则该行政行为即因主体不适格而违法。

（2）行政行为内容合法。[16]行政行为的内容必须符合法律实体规则及原则的要求。当然，行政行为所依据的法律规范应当不违背上位法与宪法规定，即其本身也合法，也即所谓的“须有授权根据”。行政行为是法律适用行为，是将法律规则的假定、行为模式及后果等内容适用于具体事件。行政行为内容包括理由与决定，理由部分有事实基础与法律理由。事实是法律规则所规定的法律事实或事件的发生，[17]而法律理由则是相应法律规则的内容。行政行为内容符合法律实体规则，其要求行政行为具有充分的事实基础，即已发生的事实或事件与法定的法律事实或事件的要求是一致的；行政行为具有充分的法律理由，即在已有事实基础之上选择准确的法律规范内容作为依据；最后，行政行为必须按照法律实体规则之后果内容作出决定。除了符合法律实体规则之外，行政行为内容还需要符合法律原则的要求，如：平等原则、[18]比例原则、[19]行政处罚“过罚相当”原则[20]等。特别是当行政行为涉及行政自由裁量权时，或者行政事项管辖存在交叉之时（如：对于同一违法行为多个行政机关均可实施行政处罚），以及其他成文法规定不足之时，行政行为内容尤其需要符合法律原则的要求。(www.xing528.com)

（3）行政行为内容明确。行政行为内容包括理由与决定，理由部分有事实基础与法律理由。行政行为内容必须充分明确，其表述必须使得相对人可以肯定无误地理解行政机关的意思，并且对行政行为决定内容不会产生歧义。行政行为内容明确的具体要求包括：行政行为的事实清楚（即证据确实充分），适用的法律规范明确具体，适用某法律规范的理由明确充分，行政裁量的理由明确充分，决定内容没有歧义。行政行为内容明确性的要求是从行政行为的功能中派生而来的，[21]由于其重要性，有些国家或地区将此作为一个法律原则予以确认，[22]其也可以作为法律原则纳入以上“行政行为内容合法”要求之中。

（4）行政行为内容适当。法律授予行政自由裁量权时，规定了裁量界限及裁量目的。行政机关超越自由裁量界限，毫无疑问，该行为内容违法。相反，行政机关在裁量范围之内作出行为，并不等于该行为即合法。行政机关在行使自由裁量权时，只有在遵循法律授予自由裁量权的目的之下，按照行政事务的具体情形在裁量界限之内作出裁量，该行为才合法（并内容“适当”）。可见，行政行为内容适当是在自由裁量权行使之时“行政行为内容合法”之特别要求，即自由裁量权行使不仅符合以上“行政行为内容合法”之要求（即一般情形下遵循法律规则规定及法律原则要求），还需要在此前提之下确保自由裁量权行使的结果是适当的。由于行政权与司法权的分工，司法权对于行政权的监督与审查一般只以自由裁量权滥用为尺度，即只涉及自由裁量权是否遵循法律规则规定、法律原则要求以及裁量权授予目的等方面。除此之外，自由裁量权往往作为“行政特权”予以尊重，司法权对此不予干涉，一般也不纳入司法监督角度的行政行为违法的范围。行政行为撤销是行政机关的自我纠错，其纠错范围应当包括行政行为内容适当性问题。虽然行政行为撤销与司法撤销判决的前提条件均为“违法”，但由于司法权与行政权分工、撤销主体对行政行为审查能力不同等原因，两种违法的范围还是有所差异的。

行政行为程序[23]合法要件包括：①行政行为必须遵循“先调查取证，后作出决定”的步骤。行政行为是法律适用行为，是将法律规范内容适用于具体事件。行政行为作出的前提是法律规范所规定的法律事实或事件的发生，那么其作出之前必先调查取证。只有在调查取证后，取得了充分事实证据——即已发生的事实或事件与法定的法律事实或事件的要求相符合——行政行为才能作出，否则违法。②行政行为必须遵循法定程序规定。法定程序是指法律规定的行政行为必须遵循的程序。由于我国行政程序法尚未制定，何种程序行政机关必须遵循（即上升为法定程序）暂无一般性规定。但从世界范围来看，行政程序中具有普世价值的共性制度内容是可以借鉴的，如：听取意见、告知权利以及说明理由等内容。可喜的是，我国有些法律规范对此已予以规定，如：《行政处罚法》《湖南省行政程序规定》《汕头市行政程序规定》《山东省行政程序规定》等法律规范。[24]这些程序内容反映了行政程序的基本价值，应作为行政程序之最低要求予以遵守，而不论具体的实定法是否将此予以规定。[25]当然，从长远来看，还应将此规定于我国行政程序法之中。③行政行为必须依法定形式作出。行政行为可以采用书面、言词或者其他形式作出。若法律规范对于行政行为的作出形式予以明确规定，那么该行为是要式行为，如许可证、权属证明文书等，行政机关不得违反。除了要式行为之外，行政行为作出形式一般采取书面方式。[26]④行政行为应适时作出。一般情形下法律对于行政行为作出期限均作规定，首先行政机关应当在法定期限内作出该行为，即行政行为作出应不迟于法定期限之最后期日；其次，法定期限是行政机关作出行政行为时限上的最低要求，行政机关应当尽早作出行政行为，即所谓的及时性原则。当然，如果法律未规定行政行为作出期限，那么行政机关也应遵循及时性原则而在合理期限内作出行为。