司法效力与效果—行政行为效力制度研究

行政行为对司法机关产生约束力，司法机关应当将该行政行为所作结论（行政行为决定内容）作为一个既定的事实予以承认、接受，不得怀疑与否定，其理由在于司法权与行政权之间的分工。但是，司法权与行政权既有分工，司法权优位原则又决定了司法权对行政权有监督审查权。所以，行政行为对司法机关的约束力有一定限制或例外情形，是由行政行为效力适用领域决定的。[56]

毫无疑问，行政行为作为争诉标的于行政法院（法院行政庭）审理时，该行政行为不对法院产生任何约束力。同样，无论在何种案件审理中，一个行政行为本身也作为争议对象，此时该行政行为是该案审理的先决问题或附属问题，若该行政行为还处于司法救济期限内，法院对此可以合并处理，或要求其先行提起行政诉讼，此时行政行为对法院也不具有约束力。当然，为了避免非行政法院审理行政争议问题而造成法院之间权限争议或审理结果不专一等问题，可通过诉讼管辖权分配、不同性质诉讼分别进行或附带进行等制度来解决。[57]

在讨论上特别有意义的是，相对人丧失了行政行为的司法救济权，而在其他案件审理时却对该行政行为又产生争议，[58]此时该行政行为是否对法院产生约束力。在民事或行政诉讼中，由于相对人丧失了行政行为的司法救济权，所以不能通过行政诉讼来解决该行政争议。此时，行政行为未作为诉讼标的，但被其他诉讼而带入了司法程序。由于该行政行为未与司法判决直接交锋而未被司法判决予以否定，所以按照司法与行政的分工，该行政行为对司法机关具有法律约束力，当然该约束力之大小应视该案中的证据规则或法律冲突规则而定。(www.xing528.com)

在刑事审判中，当该行政行为决定内容是否合法将直接影响相对人是否构成犯罪时，出于对相对人最基本权利之保护，其不对法院产生约束力，刑事法院（法院刑事庭）应对该行政行为适法性作审查以决定相对人是否构成犯罪；除此例外，其他情形下行政行为均对法院产生约束力。如：依照我国《刑法》[59]“妨害公务罪”（第277条）、“逃税罪”（第201条）、“抗税罪”（第202条）、“逃避追缴欠税罪”（第203条）等规定，有些情形下行政行为可作为犯罪构成要件（如：“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额10％以上的，……经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任”，但是，“5年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚”即构成“逃税罪”，[60]此时行政处罚“次数”即成为了逃税罪的构成要件），此时行政行为是否适法即构成了罪与非罪的标准，若固守行政行为对刑事法院产生约束力的观点的话，那么刑事审判过程只是“走走过程”，而相对人权益则无从保护。除此之外，大多数情形下，由于行政行为违法或本身存在争议，相对人采取“对抗”措施（如行政行为内容违法，相对人阻挠执行；对税款征收数额有争议，相对人不交纳税款或逃避交纳等），此时，一方面行政行为适法性可能决定了罪与非罪的判断，[61]另一方面即使在“行为犯”（即单纯不服从行为就构成犯罪）情形下，刑事法院若不审查行政行为内容适法性而直接接受（所谓对其产生约束力）的话，则可能助长违法而侵害权益，相关刑罚当然也达不到惩戒与教育的目的。

有学者指出，“全面否定行政处分对刑事法院的构成要件效力，主张刑事法院不仅有权，也有义务审查行政处分的适法性，理由是唯合法行政处分始值得以刑事制裁的手段来保护，故是否该当处罚构成要件，无论如何仍须进一步视行政处分是否合法而定。”[62]对此，笔者完全赞成其理由，但是需要强调的是：当行政行为适法性将直接影响相对人是否构成犯罪时，该行为不对刑事法院产生约束力。