行政行为生效起点及规则：特殊情形研究

1.公布或通知为成立必要条件之下行政行为生效规则问题。我国台湾地区学者习惯上将行政行为效力分为外部效力与内部效力。行政行为外部效力是指“对外宣布其存在的事实”，相应生效规则为“发布”（“通知”或“公布”）：“行政处分的生效（外部效力）与成立等义，可谓是行政法学上的通说”；“行政处分的‘诞生’，用法律上的术语讲，就是行政处分的生效（Wirksamkeit），或者说，在法律上的成立（rechtliche Esistenz）。行政处分基本上因对相对人（或关系人）发布而对该受发布者生效。”[44]“由于行政处分是一种须相对人受领的意思表示，所以行政处分生效的时点，基本上自相对人因发布而知悉行政处分的内容时为断。”[45]行政行为内部效力原则上与外部效力同步发生，但是，如果行政行为规制内容附始期或停止条件，内部效力生效规则为期限届至或条件成就；如果行政行为规定内容溯及既往的话，内部效力又早于外部效力发生。相对人对行政行为规制内容不服的话，救济期限依外部效力发生时起算，而无论内部效力是否与外部效力同时发生。

一般而言，行政行为作出至生效经历以下过程（或逻辑阶段）：行政行为作出（或成立）告知（通过公布或通知、文书送达等方式）相对人法律上知悉（通过相对人受领等方式）并生效。以上论断将行政行为公布及相对人受领作为行政行为作出或成立的必要条件，即行政行为作出包含了逻辑上的作出、告知及相对人受领等阶段。该论断将公布与受领作为成立的法定要件或应然要件，强调行政行为成立是“法律上的成立”，体现并突出了公布与受领对行政行为成立的重要性。在此前提之下，将行政行为成立等同于外部效力的生效。从理论的圆通性上讲，此种论断毫无问题，在实质上与笔者所述相同，只不过笔者出于我们的学术习惯将各逻辑阶段分开进行讨论，而该论断则更加突出公布与受领对于行政行为成立的重要意义。至此，“行政行为一旦成立即生效”，[46]在该论断下是完全成立的，但是离开此背景或前提则可能是错误的。

2.行政行为生效时间起点与对利害关系人发生法律效力时间起点问题。行政行为生效规则为相对人法律上知悉行政行为内容，行政行为对于行政主体与相对人同时生效。除相对人外，受行政行为影响者还可能包括利害关系人，其与相对人知悉行政行为内容可能在时间上存在先后关系。以相对人知悉作为行政行为的生效规则，是由行政行为主要调整行政主体与相对人之间关系所决定的。虽然行政行为从利害关系人知悉内容始对其生效，但是此时行政行为可能对行政主体与相对人早已生效。在这种情况下，行政行为对行政主体、相对人及利害关系人的生效时间起点是不相同的。(www.xing528.com)

行政行为对利害关系人的生效时间点可能在相对人之后，由此造成了一个行政行为对不同主体产生先后法律约束力的问题。从利害关系人权益保护的角度而言（或出于法的实质正当性考虑），不应该限制利害关系人相关权利的行使（如救济权）；但是，出于对法的安定性的考虑，行政行为创设的以规范行政主体与相对人之间关系为主要内容的法律秩序需要稳定，应该限制利害关系人推翻该法律秩序的权利行使。所以，一方面行政行为作出时应尽量通知所有的利害关系人，以减少利害关系人与相对人知悉行政行为内容上的时间差（即生效上的时间差），其可采用多种方式相结合的告知方式（如对相对人与明显利害关系人采用“个别”告知方式外，附带采用公告方式），以使得不明显的利害关系人也能在最短时间内知悉该行政行为内容；另一方面，应当对于未得到告知的利害关系人设置特殊的救济时限或除斥期间，如：救济期限的起算点为利害关系人实际知悉行政行为内容之日，从行政行为作出之日起计算一段期间，该期间届满利害关系人丧失救济权。