行政行为生效规则及情形分析

世界各国行政程序法律制度大多规定，行政行为对于行政主体与相对人具有相同的生效时间，即行政行为对两者同时生效。笔者认为，对于行政主体与相对人，行政行为生效的时间起点是相同的。行政行为生效规则为相对人“法律上知悉”行政行为内容，即行政行为生效时间起点为相对人法律上知悉行政行为内容之时。所谓法律上知悉而非事实上知悉，是指相对人知悉行政行为内容是一种“法律上推定”而非事实描述，即一定规则之下推定该相对人知悉了行政行为内容。如，相对人签收了行政决定书，即意味着相对人知悉了行政行为内容，该行政行为生效，此时相对人是否真正了解行政行为具体内容则不论，相对人不能以事实上不了解、不知道行政行为内容为由主张行政行为不生效。既然法律上知悉是一定规则之下的推定，那么就有必要结合行政行为具体情形分析各种生效规则。行政行为的作出方式有书面、言词以及标志等形式，不同形式的行政行为的生效规则又有所差异。以下具体分析不同形式的行政行为的生效规则及其在具体情形中的表现：

1.书面行政行为生效规则。书面形式属于行政行为最为常见及正式的作出方式。相对人“受领”行政决定书[36]推定其在法律上知悉行政行为内容。相对人受领行政决定书后行政行为生效，即生效规则为“受领生效”。行政行为作出后须告知相对人，书面行政行为告知方式主要表现为行政决定书的交付。书面行政行为可分为当场作出、事后作出，而行政决定书有宣布之时当场交付及其他事后交付等具体情形。行政行为作出场合与行政决定书交付方式的具体情形不同，导致了受领生效具体情形有所不同。本文结合行政行为作出场合与行政决定书交付之具体情形，分析受领生效的具体表现：

具体情形一：行政行为当场作出并交付，即时生效。所谓“当场作出并交付”是指行政主体（行为者为代表行政主体的公务人员）与相对人均在场的情形下，直接对相对人作出行政行为并将行政决定书交付给相对人。该情形一般适用于行政行为作出程序之“简易程序”，如我国《行政处罚法》第33条即作了相应规定。本情形下，由于行政决定书交付及相对人受领几乎是同一时间，行政行为作出与生效是同时的，所以受领生效可表现为“即时生效”。除此之外，其他情形中行政行为作出与生效均不同时，可称为“不即时生效”。

具体情形二：行政行为事后作出，行政行为内容宣布之时当场交付行政决定书，当场生效。与情形一相同的是，行政决定书也是当场交付。只不过，情形一一般适用于简易程序（主要适用于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”或“对相对人权益影响较小”等比较简单的情形），情形二中行政行为可能涉及其他利害关系人之权益，所以本情形下行政行为生效只对“当场者”生效，对其他利害关系人则以其知悉该行为内容始生效。另外，本情形下，行政决定内容宣布之前，由于行政行为仅处于行政内部阶段，所以行政主体可以随时修改相关内容。

具体情形三：行政行为事后作出，行政决定书通过送达予以交付，到达生效。与情形二不同的是，行政决定书必须通过一定方式送达（如通知、告知），行政决定书送达后行政行为才生效。送达行政决定书必须有送达回证，由相对人在送达回证上记明收到日期并签名或盖章，签收日期为送达日期，也即生效日期。送达行政决定书以直接送达为原则，即应当直接送交相对人。相对人是自然人者，由其本人签收，本人不在则可以交其同住成年家属签收；相对人是法人或组织者，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。送达行政决定书的方式应遵循合法性原则。如果行政法规范对行政文书的送达方式已作出了明确的规定——如各种送达方式的适用条件、[37]送达方式之间的先后顺序[38]——行政机关不得违反；如果未作明确规定，一般而言，可按《民事诉讼法》“送达”的有关规定进行。

相较于情形二，本情形下行政行为作出与行政决定书到达相对人之间明显有一段期间。所以，一方面行政决定书送达在途期间行政行为不生效，另一方面在行政决定书到达相对人之前，行政主体可以撤回决定书。当然，行政主体撤回行政决定书必须先于该决定书到达相对人之前，至少为同时到达，否则该行政行为生效。

具体情形四：行政行为作出后，行政决定书以公告方式送达（我国台湾地区称“公示送达”[39]），期满生效或以相对人实际知悉而生效。相对人下落不明，或者其他方式无法送达的，行政决定书可以采用公告方式送达。公告送达方式必须制作相应的公告书，通过电视、广播、报纸等大众传媒予以公告，并将公告书张贴至指定场所予以公告。自公告之日起，经过60日（依照《民事诉讼法》规定）或者公告书所规定的期限届满，行政决定书视为送达相对人，行政行为生效。[40]需要强调的是，此处公告是法律文书的送达方式，公告期间相当于行政决定书送达在途时间；该公告确定的期限届满后法律上推定该行政决定书送达给相对人、相对人受领行政决定书并知悉其内容，行政行为由此而生效。行政行为基于相对人法律上知悉而生效，而事实上相对人是否知悉则不论。

但是，如果相对人在公告期内实际知悉了行政决定内容，即相对人事实上知悉早于法律上推定其知悉，行政行为自相对人事实上知悉内容始生效。在事实上知悉了行政行为内容，即无必要再在法律上推定其知悉，此时生效规则与以上三种情形相似。当然，相对人“实际知悉”需要一定的外在表现，否则仅仅“内心知悉”在法律上无任何意义：相对人完全可以等待至公告届满之后行政行为生效起再作相应行为——外人也无法判断。相对人实际知悉行政行为内容应以其外在行为来判断，即以积极“作为”行为来体现其实际知悉，如：行使救济权、向行政主体提出异议等。但无论如何，公告期满，相对人即使事实上不知悉，在法律上也推定其知悉，行政行为生效。

公告送达方式可能使得相对人在公告期限内无法在事实上知悉行政行为内容，由此使得相对人失去救济机会进而使其权益遭到损害，所以公告送达方式的使用应当慎重：公告送达方式应当在各种送达方式均不能使用的前提之下才使用；公告时间应当适当，不得过短，使得相对人在事实上知悉行政行为内容的可能性加大以便采取相应行为；公告载体的选择应尽最大努力使得相对人在事实上能知悉。另外，行政行为生效与行政行为实体内容发生法律效力并非等同，公告期满行政行为生效，该行政行为实体内容一般但并非一定同时发生，其例外如行政行为附款情形。(www.xing528.com)

小结：以上四种情形，均为书面行政行为生效规则之受领生效的具体表现。第一与第二种情形中，行政决定书直接交付相对人，相对人“法律上知悉”行政行为内容与“事实上知悉”是相吻合的，相对人受领后行政行为即生效，对此争议不大。第三种情形中大部分行政决定书是由相对人直接签收，与第一和第二种情形相同。但是，有些情况下，行政决定书并非相对人直接签收，此等情形下不仅相对人“受领”行为是法律规则之下的推定，而且相对人“法律上知悉”也是法律规则之下的推定而非事实。与此相类似的第四种情形，相对人受领行为、知悉行政行为内容主要为法律上推定。从以上四种情形来看，书面行政行为以相对人受领行政决定书而法律上知悉其内容为生效规则，相对人“受领”及“法律上知悉”为法律规则之下的“推定”，有时法律上知悉与相对人事实上知悉相吻合，有时则并不吻合。相对人虽然在事实上并不知悉但在法律上知悉行政行为内容，行政行为生效。当然，相对人实际知悉行政行为内容时，就无须再按规则以推定其法律上知悉该行为内容。

从行政行为成立与生效时间起点之间的时间关系来看，行政行为生效分为即时生效与非即时生效。从相对人受领行为、法律上知悉的规则之具体情形来看，行政行为生效的时间起点不尽相同，非即时生效情形下有当场生效、到达生效及期满生效之别。此等用词不仅形象说明了行为成立与生效之间的差别，不同情形下受领生效具体表现不同，也是部分回应上文（一）之“其他观点”之内容：生效规则术语使用应符合逻辑与具体场合。

2.言词行政行为生效规则。行政行为生效时间起点之规则是相对人“法律上知悉”行政行为内容。由于言词行政行为作出、告知与相对人受领、知悉其内容系同时完成，所以言词行政行为生效规则为作出生效、受领生效与即时生效，或是该三种生效规则的合一，与书面行政行为生效规则的具体情形一相似。

3.标志行政行为生效规则。标志行政行为是将特定内容简化为一种标志——该标志内容应为其所指定或涉及对象认识——并将该标志设立于一定地点或与相关物结合。标志与地点或相关物的结合，才能构成标志行政行为，搁置于行政机关内部备用的标志无任何法律意义。标志行政行为作出或成立，与物理上该标志设立于特定地点或与相关物结合的时间是同步的，标志设立即是标志行政行为作出。标志的外观特征，决定了标志行政行为作出之时其内容的公布与告知。行政行为以标志形式作出，该形式与“公告”相似，但与书面行政行为送达方式之“公告”有较大差别。[41]

行政行为生效规则是相对人“法律上知悉”行政行为内容，“法律上知悉”本为规则之下推定而非事实上知悉。对于特定对象而言，事实上知悉往往是其进入标志可视范围才能实现，[42]若以此来判定标志行政行为的生效则可能面临这样的尴尬：一个标志行政行为，对于不同主体一些生效另一些不生效，对于同一主体一时生效一时不生效。标志行政行为作出形式与公告相似，标志设立即意味着其内容向特定区域内（标志的可视范围）公开告知，公告之时即可推定该区域内相对人法律上知悉该标志内容，而至于在事实上该区域内是否有人则不论。所以，标志设立即该标志行政行为作出，该行为作出、内容告知、相对人法律上知悉其内容及该行为生效是同时的，其生效规则为作出生效与即时生效。

4.小结。相对人知悉行政行为内容为行政行为生效的时间起点，即行政行为生效规则为相对人知悉行政行为内容。“相对人知悉行政行为内容”之“知悉”为“法律上知悉”而非事实上知悉，因为该知悉为一定规则之下的推定。行政行为的作出方式有书面、言词及标志等形式，不同形式下“推定”相对人知悉行政行为内容的规则并不一致，其必然导致不同形式的行政行为具有不同的生效规则之具体表现。

书面行政行为内容的告知方式为行政决定书的交付，相对人受领行政决定书即推定其知悉行政行为内容，故书面行政行为以受领行政决定书为生效具体规则——“受领生效”。由于行政行为作出场合及行政决定书交付方式有不同情形，所以受领生效在不同情形之下有不同表现：行政行为作出当场即交付行政决定书，相对人当场受领，该受领生效规则表现为即时生效；非即时生效情形下，行政决定书交付的不同方式决定了行政行为生效的时间起点各不相同，受领生效规则分别表现为当场生效、到达生效及期满生效等。言词行政行为作出与生效系同时发生，其生效规则为作出生效或即时生效等。标志设立之时即标志行政行为作出，该行为作出、内容告知、相对人法律上知悉其内容及该行为生效是同时的，其生效规则为作出生效与即时生效。

需要指出的是，行政主体自我约束与行政行为生效产生法律约束力有着明显的差别。有学者认为，行政行为针对不同主体有不同的生效时间起点：行政行为一旦作出对于行政主体立即生效，行政主体有遵守义务；行政行为公布后相对人知悉才生效。[43]有些情形下行政行为作出与行政行为生效之间的确有一段期间，该期间内行政行为可能是处于行政系统内部阶段，也可能是处于行政决定书送达在途阶段。在这段时间内，出于行政成本考虑、谨慎作出行为的约束等因素考虑，行政行为一旦作出，行政主体即自我遵守而不得修改，笔者认为其属于行政主体“自我约束”范畴。这种自我约束不具有法律效力：对行政主体不具有法律约束力，也不产生法律效果，而最多在行政主体与案件实际承办者之间产生一定的行政内部纪律约束效果。另外，在相对人知悉行政行为内容之前（行政行为生效前），行政机关的这种自我约束对相对人毫无意义，行政主体可以随时修改或撤回行政行为。所以，对于行政主体与相对人而言，行政行为生效时间起点是相同的，行政行为生效才开始对行政主体产生法律约束力。至于行政主体单方承诺其行政行为作出之后即遵守，其所产生的法律约束力由承诺形成，与行政行为生效而发生法律约束力无关。