行政行为生效涵义的界定及研究成果

鉴于目前行政行为成立（或作出）与生效概念还未完全明晰，有必要提及行政行为成立与生效之间的差别。蔡志方认为，行政行为作成大致经过构想阶段、预备阶段、成立阶段以及生效阶段；行政处分规制内容已具备时，只要外观可以探知行政处分的内容，行政处分即为成立；生效是指行政处分能够（开始）依照它的作出目的发生规制作用，两者具有本质区别。[22]陈敏却认为：“行政处分之作成与通知不同。其情形相当于民法意思表示之发出与生效。意思表示于发出后，始有生效之问题。行政处分之作成，即相当于意思表示之发出。”[23]在此前提之下，陈敏细分“书面”行政处分、“言词”行政处分及“标志”行政处分等行政处分的作出与通知之间的差别，如：“书面之行政处分，于作成公文书，并交付邮政机关，或以其他方式离开行政机关时作成。”[24]

笔者认为，行政行为成立与生效是两个完全不同的概念：行政行为成立是行为在客观上存在的前提，而生效是在行为存在前提之下发生的效力，两者在逻辑先后顺序上有明显的差别。行政行为成立是针对行政行为是否已经完成而言，只要行政行为内容已经确定并通过一定的载体，如书面文书、言行或标志，使得外界可以认知（或具备外观）——并非相对人知悉，即告成立。成立并不意味着生效，行政行为成立不产生任何的法律约束力：行政主体可以随时撤回该行为或变更该行为内容，行为对象不会因此受到任何权利义务方面的影响。由于行政行为生效往往以相对人知悉为前提或要件，所以成立而未生效时相对人连行为内容都不知道，对其产生法律约束力也无任何意义。在这个意义上，有学者认为：成立时（未生效——笔者注）行政决定仅存在于行政内部，不具有法律意义（相比较生效而言——笔者注）。[25]

笔者认为，行政行为成立不能类比民事法律行为的成立。民事法律行为的成立以“意思表示”为要件，“意思表示”分为“意思”与“表示”，其中“表示”是指民事主体将明确的意思通过外在媒介明确的表达出来。民法以“意思自治”为原则，“意思表示”达到的效果必须是意思受领方能明确获知意思内容。所以，民法中意思的对外表示不只是意思的客观化、外在化，还需要意思受领方的知悉。由此，如果将行政行为成立类似于民事法律行为的成立，那么必然得出通知或公布是行政行为成立要件的结论，因为只有公布或通知才能使得相对人知悉行政行为内容（类似于意思的“对外表示”）。行政行为系单方行为，无需双方意思表示一致，无适用民法中意思表示的基础。行政行为原型为司法裁判行为，行政行为自产生起就属于一个结果意义上的考察对象，应如同对待一个司法裁判书那样对待一个行政行为。所以，行政行为成立无需以通知或公布为成立要件，行政行为具备外观即可成立，如行政决定书制作完毕——如同司法裁判书制作完毕即成立，至于该司法文书是否送达只是生效问题。当然，行政行为承载着一定的行政目的，仅仅成立而不生效将毫无意义，所以行政行为必须要通知或公布。

“生效”，顾名思义为发生法律效力。现代汉语中“生效”的意思为：“发生效力”，如条约生效。[26]法理学上“法的效力”是指，“广义的法的效力，是指法的约束力和强制力……广义的法的效力还包括那些非规范性法律文件的效力，……这些非规范性的法律文件对具体的事和人都有特定的法律约束力。”[27]行政行为属于法理学上的“非规范性法律文件”，行政行为生效是指其发生法律约束力。学界对此表述无任何争议，但问题在于如何理解“发生法律约束力”（以上列举的三种观点即可反映）——其不仅直接影响了对行政行为生效涵义的界定，而且也影响了行政行为效力体系的构建。正因为对“发生法律约束力”的理解不一，所以行政行为效力相关问题也无法一致。

笔者认为，行政行为生效首先是指行政行为规制内容发生效力，即行政行为所规定的实体权利（力）义务内容发生法律约束力。法律行为的内容是创设、变更及消灭当事人的法律地位（法律地位主要表现为当事人在该法律关系中的享有的实体权利与承担的实体义务），法律行为的生效即是实体权利义务对当事人发生法律约束力。行政行为是法律行为，其生效涵义首先符合一般法律行为的特征。所以，行政行为生效首先是指行政行为的实体内容发生法律约束力。(www.xing528.com)

其次，行政行为生效是指程序法与救济法上的程序权利义务内容对当事人产生法律约束力。行政行为规制内容——实体权利义务内容——依赖于行政主体的创设行为，因具体事件不同而有不同内容。程序权利义务内容由法律作出统一规定，无需行政主体的创设。行政行为一旦生效，程序权利义务内容即对当事人产生法律约束力，或者说当事人即依法取得相应的程序权利义务。救济法上的程序权利义务约束力，主要表现为限期行使救济权。救济权的内容由法律统一规定，无需行政主体的具体创设。行政行为生效即救济权内容对当事人发生法律约束力，行政行为生效是救济权行使的“始点”。行政行为生效所产生的救济法上的程序权利义务约束力，与一般法律行为相似。只不过，出于法的安定性需要，行政行为救济权行使期限短、怠于行使救济权的法律后果严重，所以救济法上的程序权利义务约束力对于行政行为更为重要。也正因为重要，行政法学者将“不可争诉力”作为行政行为形式效力之一以突出强调。“不可争诉力”究其实质不过是救济法上的程序权利义务约束力而已，一般民事行为超过救济期限者也产生“不可争诉力”。而程序法上的程序权利义务约束力，主要表现为法定程序权利享有与义务履行，其为行政行为效力的特殊性所在。如：行政行为一旦生效，相对人即具有查阅该案卷的权利、行政主体即具有相应公开案卷的义务。案卷公开与查阅的程序权利义务由法律规定，行政行为一旦生效，就直接对当事人产生法律约束力。综上，程序权利义务主要为实体权利义务的实现或保障而服务，程序法上的程序权利义务约束力是行政行为效力的特色。

最后，除了实体与程序权利义务约束力之外，行政行为生效还将产生“形式效力”，如：推定有效的效力、不得随意变更的效力等。形式效力有别于一般法律行为的效力，其产生于法治国下法的安定性维护。行政行为原型为司法裁判行为，是法律秩序的创设与维护者。形式效力的原型为司法裁判确定力等效力，是基于法治国下法的安定性维护而产生的特殊效力。出于法的安定性维护需要，行政行为一旦生效，其内容应保持相对稳定，不得随意变更。在本质上，形式效力是保障行政行为规制内容的稳定性，也是为实体权利义务而服务。

行政行为生效所产生的权利义务内容有三种。笔者认为，行政行为生效是指，行政行为产生为规制内容而发生的实体权利义务约束力，为规制内容服务而发生的程序权利义务约束力，以及出于法的安定性需要而发生的形式效力。一般而言，三种约束力同时发生。例外情形是，行政行为“附款”时行政行为规制内容发生的法律约束力晚于其他两种效力。对于行政行为生效涵义的理解，还需要结合行政行为针对不同主体产生法律约束力的具体内容来讨论，否则将无法揭示行政行为效力内容体系之全部。所以，行政行为生效的涵义在下文中还将继续展开。