行政行为生效涵义视角研究：各代表性观点

观点一：行政行为生效是指行政行为形式效力的发生。有学者认为，“从行政决定过程性角度来看，生效是行政决定自身运行进程中的一个重要环节，意指行政决定在符合特定条件时开始产生形式效力。”[6]同时，行政行为对于行政主体与相对人两种不同主体的生效（“生效时间点”）是不同步的，[7]具有不同的生效规则：“从理论上说，对于行政主体而言，行政行为的成立与生效是完全一致的，即行政行为一旦作出就对行政主体一方产生形式上的效力，这是警示行政主体慎重行使行政职权的内在要求。但对行政相对人来说，行政行为只有在其知晓之后才可能对其产生形式效力。”[8]

仅从以上表述内容来看，行政行为生效的相关内容是清晰的。但是，结合该学者其他相关论证内容来看，这些内容似乎不那么清晰。现列举该学者相关论证内容：行政行为效力内容包括公定力、不可变更力、执行力及不可争力等四种。[9]公定力是指“行政行为一经作出，除自始无效外，即获得有效性推定，在未经有权机关依法撤销之前，要求任何国家机关、社会组织或者公民个人对其给予承认……的效力。”[10]（公定力自行为作出时就对所有主体——包括相对人[11]——发生效力）不可变更力主要是对行政主体产生的作用力。[12]执行力是指“已生效的行政行为具有的要求相对人自行履行或者强制相对人履行其所设定义务的作用力。”[13]

结合行政行为生效的相关内容来看，以上列举的各种形式效力的发生条件或作用对象（公定力于行为成立时对所有主体产生效力、不可变更力只对行政主体产生效力、执行力主要对相对人产生效力）与行政行为对不同主体依不同规则内容生效（对行政主体于行为成立之时，对相对人于生效规则符合时）不一致，或者说按照行政行为生效而产生的形式效力不在其所界定的四种形式效力之中。也许该学者想表达行政行为生效后所发生的法律效力在性质上属于形式效力的范畴，但留待的疑问是：生效所产生的法律效力究竟属于该学者所界定的四种形式效力内容中的何种呢？由此可见，该学者的论证与王名扬先生一样，存在着概念前后不一致、不清晰等问题。

观点二：行政行为生效是指对相对人发生法律效力。行政行为生效是指行政行为向行为所针对的当事人开始发生法律效力。[14]（此种理解与王名扬先生对于行政行为生效“涵义”的表述相一致）该学者认为，行政行为效力分为形式效力与实质效力：形式效力是指行政行为一旦成立后就具有的法律效力，实质效力是指行政行为符合一切法定要件下所具有的法律效力。[15]形式效力包括公定力、确定力、执行力等，其中公定力与确定力均在行政行为成立之后立即发生，而执行力是指“行政行为一旦成立并开始生效的情况下，相对人必须遵守、照办和履行的法律效力”。[16]

“行政行为成立后，只有符合一定的生效规则，才能发生法律效力”，[17]该学者列举了即时、受领、公告、附条件四种情形的生效规则，但是显然行政行为生效后所产生的法律效力并非实质效力，因为实质效力产生条件为“合法有效要件”。该学者进一步写道：“从行政行为的生效与行政行为的效力之间的关系看，行政行为效力内容中的执行力产生于行政行为生效以后”，执行力包括相对人的自行履行约束力和行政机关的强制履行约束力两个方面。[18]由此可见：该学者认为行政行为生效就是指该行政行为针对相对人发生执行力的形式效力，或者执行力只是行政行为生效后产生一种法律效力。因为该学者采用“执行力产生于行政行为生效以后”的表述，而未采用“行政行为生效产生执行力”。留待的疑问是：生效究竟发生了什么法律效力？(www.xing528.com)

观点一与观点二在很大程度受到了王名扬先生在《法国行政法》中相关论述的影响，三者虽有概念、名称及具体内容上的差异，但共同表达了行政行为对于行政主体及相对人具有不同的法律约束力，共同暴露出逻辑论证及体系构建上的一定缺陷。

观点三：行政行为生效是指行政行为“在法律上的成立”，或行政行为规制内容（下命、禁止、形成或确认等）所意欲发生的法律效果。[19]我国台湾地区学者将行政行为生效所产生的法律效力分为“外部效力”与“内部效力”。“行政处分的生效（外部效力）与成立等义，可谓是行政法学上的通说”；“行政处分的‘诞生’，用法律上的术语讲，就是行政处分的生效（Wirksamkeit），或者说，在法律上的成立（rechtliche Esistenz）。行政处分基本上因对相对人（或关系人）发布而对该受发布者生效。未发布前，尚不成为行政处分，而纯属行政内部行为。”[20]内部效力是指行政行为规制内容发生的法律效果，其与外部效力原则上同步发生，但是，如果行政行为规制内容附始期或停止条件的话，内部效力发生于外部效力之后；如果行政行为规定内容溯及既往的话，内部效力又早于外部效力发生。相对人对行政行为规制内容不服的话，救济期限依外部效力发生时起算，而无论内部效力是否与外部效力同时发生。

该论断将公布作为行政行为成立的要件，并且强调行政行为成立是“法律上的成立”，体现并突出了公布对于行政行为成立的重要性。在此前提之下，将行政行为成立等同于外部效力的生效，似乎有成立与生效不区分的嫌疑。从该论断的相关内容来看，外部效力主要是指概括的法律约束力，针对不同主体有不同的表现，以区别基于行政行为规制内容而对行政主体与相对人发生的具体的法律约束力——内部效力。

从以上列举的三种代表性观点来看，学界对行政行为生效涵义本身的理解还是有较大争议的。观点一将行政行为生效理解为“形式效力的发生”，而形式效力内容包括公定力、确定力等内容，由此行政主体与相对人之间实体权利义务的法律约束力在性质上可归结为“形式效力”，但却无法在范围上归结为形式效力中的任何一种。观点二直接将行政行为生效理解为对相对人开始发生法律效力，这种效力与其所界定的形式效力和实质效力均不吻合，是第三种效力——“内容效力”（笔者注）。以上两种观点深受王名扬先生观点的影响，某一单独内容的表述（非整体内容）[21]在学界还是比较流行的。观点三比较清晰，但是将“公布”作为成立要件并生效，生效与成立有不加区分之嫌。