行政行为效力制度研究：公共利益的重要衡量因素

公益向来是国家积极追寻的目标之一，也始终是国家与社会存在的目的。行政的首要特征在于为了公益而活动，行政的目的在于公益的实现与维护。“公共利益的概念，由最高位阶的宪法以降，所有国家之行为——立法、行政、司法，皆广泛使用公益作为其行为‘合法性’的理由以及行为之动机。”[20]公益由“公共”与“利益”组成，前者是指利益主体范围，后者是指价值判断问题。受益对象或范围的不确定与利益内容的不确定，使得公益概念的内容具有不确定性，所以公益一直是典型的不确定法律概念。公益作为行政行为效力制度构建中一个重要的衡量因素，必须明确其概念，而确定公益内容则需要从公共与利益两个方面着手。

公共是一个不确定的构成体，无法用一个简单数量予以衡量。公共绝非是多数人在数量上的累加或总和，也不意味着全部，因为全体国民利益一般称为国家利益。德国立法者、司法界及学界提出了“某圈子之人”作为公众的相对概念，并简单勾勒出公共的判断标准。[21]确定“某圈子之人”有两个要素：一是该圈子并不对任何人都开放，具有隔离性；二是该圈内成员的数量是少数。那么相反，作为与“某圈子之人”相对的公众或公共的标准则至少包含两个条件：非隔离性与成员数量的大多数。非隔离性即开放性，是指群体成员具有自由的流动性，进出该群体无特别的条件限制。数量上的大多数比非隔离性更为重要，因为只有成员数量多才能构成公众。以人数多少的方式来决定公共的概念，主要强调的是数量特征。由此，以过半数人利益作为公益的基础，符合了民主多数决定少数、少数服从多数的一般理念。所以，“公共”是指不确定的大多数。

相较于公共的概念，利益则显得更为抽象。德国公法学界对于利益的解释，不外乎是一个主体对一个客体的享有；或是主体及客体间的关系；或是在主体及客体关系中，存有价值判断或价值评判。[22]由此可见，利益主要是指客体被主体所获得或肯定的积极价值。价值作为利益的中心要素，所得的利益概念即带有明显的主观性与不确定性。利益因人而异，并且范围上不限于物质利益。

利益形成与利益认定带有一定的主观性，若利益仅由主观而定的话，那么谁掌握了话语权谁即是公益的代言人，其结果必将造成公益判断的恣意性及私益损害的随意性。所以，公益的判断标准应置于客观基础之上。而所谓的“客观”主要是指由大多数人的评价而定，即不确定的大多数人的利益由大多数人来评价。在现代民主法治国家中，大多数人评价的途径或载体应为法律。法律所包含的目标是针对现存价值，其能脱离个别利益主体的影响，可以起到限制个人主观目标的作用。在一个国家的法律体系内所追求的公益，最重要的决定因素是由该国宪法直接导出的公益理念。而宪法公益理念基础往往由该国宪法所规定的国家任务与国家基本原则所定。[23]为不使宪法公益理念变成一个空泛的条文或口号，就必须通过立法的途径将其具体化。法律在公益概念法制化及具体化的同时，也可使得适用机关（行政及司法机关）在个案适用公益条款时能对该条款规定的公益内容获得比较确定的结论。(www.xing528.com)

我国《宪法》序言中规定：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。……逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”除了国家任务外，我国《宪法》规定了国家（立国）的基本原则，如：人民主权（第1条与第2条）、社会主义法治国家（第5条）、人权保障（第33条）等。我国《宪法》规定的国家任务与国家基本原则内容均可形成公益理念，而这些公益理念通过立法可以形成公益内容。“形成国家基本制度及原则的理念，皆可以衍生其他符合公益的价值。例如由法治国家理念可衍生出法律不溯及既往的基本原理，法律安定性之原则，以及分权制衡，例如依法行政，依法裁判、保障司法分立之理念等，都是符合公益之宪法理念。”[24]

公益作为行政行为效力制度构建的重要衡量因素，主要是指公益对于行政行为效力的影响。首先，不论行政行为是否违法，只要生效要件成就，该行政行为即发生法律约束力。由上文价值追求中所述，其是主要出于法的安定性价值的考虑。同时，追求法律秩序的安定性也属于由法治国理念衍生的符合公益的宪法理念。法的安定性既是价值追求，又符合公益理念，体现出价值与利益之间的密切关系，也体现出公益的复杂性与多面性——公益不仅仅为物质上的利益。所以，公益对行政行为生效的影响，主要体现在法的安定性之公益理念对决定行政行为生效具有绝对性。其次，公益对于已生效行政行为效力的影响，主要是指公益对该行政行为存续、撤销及废止等的作用。如：违法行政行为是否撤销，取决于撤销公益是否大于信赖利益或者撤销公益是否大于不撤销而造成的公益损害；合法行政行为是否废止，有时取决于不废止是否将造成公益明显损害。公益对行政行为效力具体影响之衡量，也是公益选择之过程，特别是公益与公益冲突时的选择。[25]最后，公益并不限于物质利益，公益对于行政行为效力的影响并不能以量化的物质利益来衡量。公益与公益冲突需要衡量选择时，以“量最广、质最高”作为一般标准，而非简单的物质利益多少。