社会结构变革与社会利益多元化：对行政行为效力制度的研究

新中国成立后，为调动举国之力进行社会主义建设，我国建立了计划经济体制及相应的社会管理模式。计划经济体制依赖于政府的指令性计划，中央计划部门通过各级计划与相应部门，用指令性计划指标安排经济活动。其使得社会各组织，以整体利益为出发点，服从国家的统一安排，来保证国家计划的完成。社会组织由此在事实上无独立的主体地位，而只是上级实施管理的工具，其成员也只需服从组织的管理安排。在城市，政府通过“单位”将社会成员纳入到统一的组织结构中，而在农村则通过“集体”将农民纳入到生产组织中。每个公民依附于某一社会组织，国家又将所有社会组织纳入行政组织系统，形成行政隶属关系，按照行政组织原则，层层隶属之下，形成金字塔式的社会结构。[9]我国此时是一个个人单位化、单位行政化、生活政治化甚至军事化的社会。作为高度集中的计划经济体制的产物，我国社会利益结构体现出高度整体性，而公有制则是唯一的利益源泉。整个社会的成员很难划分为严格意义上的利益群体，因为其在利益关系上均不具有独立性。在个人利益与整体利益的关系上，个人利益绝对服从整体利益。这种整体性利益结构使得我国利益主体意识淡化、利益差别模糊以及利益关系单一。在此背景及相应观念之下，体现国家权威观念、突出行政优越性、强调相对人服从的以公定力为核心的行政行为效力理论及相应制度在我国更容易被接受。

改革开放后，随着我国市场经济体制的建立与逐步完善，资源配置方式和产品分配方式的改变导致了社会利益格局的逐步转变与重组，出现了不同利益群体和利益需求，即社会利益多元化。利益多元化主要表现为利益主体多元化与主体利益多元化。[10]利益主体多元化是指个人利益独立化与多种利益群体并存，其是对计划经济体制下利益主体单一化的否定。以公有制为主体的经济成分的多元化，以按劳分配为主的分配方式的多样化，使人们之间的收入分配差距逐步拉开，使人们的经济状况、政治地位和思想态度多样化，人们之间的利益差别和矛盾客观存在，利益取向大体一致的人们形成了利益共同体，从而划分为不同的利益共同体。[11]“政企分开”与“政事分开”以及民营经济、外资企业等大量相对独立的利益主体不断涌现，甚至在改革的过程中政府部门也逐步产生了强烈的利益主体意识，这些新利益主体的出现均意味着计划经济管理体制及我国传统治理模式下的社会基础发生了根本改变。由此，传统利益关系调整的绝对的集体主义取向逐渐被人们抛弃，个人独立价值和利益也逐步得到社会承认与尊重。

利益源于需求，在基本生存需求得到满足的前提下，随之而来的是公民逐步对政治自由与政治权利的需求与满足，即民生到民权保障的需求与满足。如：广泛的政治参与、良好的社会环境、充分的自由与权利保障、完备的社会保障体系等方面的需求与满足。利益主体多元化加剧利益需求的多元化，而主体利益多元化即是各主体利益需求的多元化。由于利益主体多元化以及利益主体的不同利益需求，社会利益矛盾与冲突日趋激烈，传统体制下以集体主义为价值取向的利益整合机制难以有效地整合利益多元化条件下的利益关系，由此社会治理模式需要改革与完善。与此同时，在民众对个人利益的追求中，逐步萌发了公民主体意识与权利观念，这也同样对社会治理提出新的要求。(www.xing528.com)

我国由高度集权的计划经济体制向现代市场经济体制转轨的过程中，社会结构的变化、社会利益的多元化以及由此带来的社会矛盾的复杂化，都为社会治理模式的改革提出了新要求。我国《宪法》在2004年修正后提出“实行依法治国，建设社会主义法治国家”。建设社会主义法治国家，意味着我国行政行为效力理论与制度应赋予法治国内涵与价值追求，体现国家权威观的传统公定力理论及其相关制度应当改革。利益多元化的背景之下，传统利益关系调整的绝对的集体主义取向、强调公益大于私益的简单结论与做法，均已失去了存在的社会基础。现代市场经济体制下的利益多元化，社会治理应当将重点放置于各种利益的平衡，在各种利益的平衡中维护社会秩序并体现社会公正价值。行政行为效力制度应将各种利益内容及利益平衡机制予以考虑与吸收：行政行为生效以相对人在法律上知悉行政行为内容为生效规则以保护相对人利益，行政行为撤销应衡量信赖利益保护与撤销公益、公益损害与撤销公益维护以决定是否撤销、采取何种撤销方式及补偿信赖利益损害，行政行为废止以不废止将造成公益重大损害为实施前提、废止应补偿信赖利益也体现了公益维护与信赖利益保护之间的衡量及信赖利益的保护。