行政观念转变与行政方式革新的研究

二战后，社会国家、福祉国家、服务国家或是照顾（人民）国家等立国理念与原则广泛确立。如：德国基本法（第20条、第28条）主张德国必须永远是社会法治国，主张社会正义，并且借法治的制度达成这种理想。在这种理念之下，国家负有一种广泛的责任，即追求公共福祉，促进经济成长、社会福利以及文教之振兴。[5]相应的，行政领域中积极追求公益以实现社会福祉，并以实质法治途径予以实现，服务行政或给付行政作为一种新行政理念、行政观念以及行政形态也在世界范围内逐步广泛流行。作为一种新理念——“生存照顾乃是现代行政的任务”，[6]服务行政先后造成了世界范围内的新公共管理运动与新公共服务运动。在“服务行政”的理念下，政府治理模式由“管制型”向“公共服务型”转变，公民的主体性地位得到认可和尊重，公平、正义、自由、秩序等基本社会价值在很大程度上得以实现，市民社会得以进一步发展，社会自治的能力大大加强。[7]

对于我国而言，学界从1995年起使用服务行政的概念，最初主要是在行政法研究中对此进行讨论；1998年起学界对服务行政的概念进行系统阐述，把服务行政定性为一种全新的行政模式，并将服务行政模式的建构确立为我国行政改革的目标走向，希望借此在有中国特色的社会主义基本制度环境下对政府的现行制度进行重新调整和安排；此后，学界对建设服务型政府进行了广泛而又深入的探讨，并在借鉴国外公共行政理论与实践经验的基础上对服务型政府进行了理论论证。[8]对世界范围内公共服务潮流的顺应，对学界服务行政的回应，也是出于我国政府管理职能的转型与管理方式的革新，我国政府提出了服务行政与服务型政府的要求。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：各级政府和行政机关要转变政府职能，深化行政管理体制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，提高办事效率，提供优质服务，方便行政相对人，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。2006年9月国务院总理温家宝的重要讲话《加强政府建设　推进管理创新》指出：要切实转变政府职能，进一步规范行政权力，提高行政效能，增强政府执行力和公信力。2007年10月党的“十七大”提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求，并提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。2008年2月中央政治局就建设服务型政府举行第四次集体学习，其后的“十七届二中”全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，为构建服务型政府奠定了体制基础、指明了基本方向。

我国是社会主义国家，人民是社会的主人，国家权力来源于人民，政府只是人民的公仆。为人民服务是社会主义国家的应有之义，但是我国几千年封建制度的影响使得“治民”观念还在一定程度上广泛存在。服务行政要求政府以“服务者”的角色积极行政，使得政府与公民地位趋向于平等，公益与私益之保护趋于平等，公民需求满足和公益实现共同作为行政行为的最高价值选择。服务行政将政府定位于服务者的角色，使得政府与公众的角色转换，是对“治民”观念的彻底抛弃及社会主义国家之为人民服务观念的回归。服务型政府的提出，已突破行政领域而将“服务”上升为我国整个国家的立国原则与政府的基本要求。服务行政与服务型政府建设的最大意义，在于传统行政观念的转变与社会主义国家社会治理观念的回归，传统上行政权的强制色彩便日益淡化，行政特权观或行政权威观也日趋没落。在此背景下，已不符合我国宪法体制要求、但受传统行政观念长期无形支撑着的，体现着国家权威观与行政特权观的传统公定力理论及其他内容，最终将失去其传统观念支撑而被修正。服务行政理念彰显的政府与民众之地位平等及公益与私益之平等保护，反映在行政行为效力制度中则是信赖利益保护在撤销与废止时与公益的比较衡量，而非简单的公益大于私益。(www.xing528.com)

服务行政与服务型政府之所以能改变传统行政观念，而不同于以往提出的诸如此类的口号效应，原因在于服务行政理念有着服务行政具体形态的支撑。服务行政理念要求政府应以服务者的角色治理社会，其是对社会治理时政府角色定位与行为态度方面的概括与抽象要求。服务行政的具体形态是指政府出于“生存照顾”而对民众作出的所有行为。就行政行为而言，服务行政的具体形态主要表现为行政给付行为，如：发放抚恤金、离退休金、社会救济金与福利金、自然灾害救济金及救济物资等行为。服务行政行为的大量出现，使得服务行政取代管制行政成为公共行政的主旋律，其必将加深服务行政理念，促进行政管理方式的改革与发展，进而最终改变传统行政观念。此外，服务行政行为对于行政行为效力制度的具体构建起到了重要作用。服务行政行为均为授益行政行为，行政行为的撤销与废止以授益行为与负担行为的分类为制度起点，授益行为特别是具有持续效果的授益行为中的信赖保护及其规则为行政行为效力制度注入了时代精神。