行政行为效力制度研究：行政程序法制定视角

行政行为效力理论与制度相脱节之重要成因，在于我国行政行为效力制度内容较为缺乏，即效力理论缺乏需与之结合的效力制度内容。行政行为效力制度一般包括生效、撤销、废止、治愈等内容。行政行为生效虽然为我国行政法之传统内容，但是由于长期以来学界不太注重行政行为成立、生效与合法等基本范畴的区分（体现在制度内容上也是如此），以至于其涵义界定较为混乱，进而直接导致生效规则、生效法律效果等制度内容更加混乱。而行政行为生效对于其他行政机关、司法机关以及其他社会主体的法律效果之制度构建内容几乎处于空白阶段。虽然“撤销”一词在我国行政法（包括行政诉讼法）上一直被广泛使用，但是我国行政行为撤销的外延过大，不仅未区分法律救济程序之内与之外不同主体的撤销，并且将行政行为撤销的重心放置在监督角度，忽略了行政机关自我纠错中行政行为撤销的问题，即行政机关职权撤销制度基本上处于空白阶段。同样，虽然行政行为废止一直为我国行政法所讨论，我国法律规范对此向来也有较多散见零星的规定，但是行政行为废止的适用条件、废止裁量因素及方法、废止与信赖利益保护等内容均处于初创阶段，需要构建与完善。除了以上制度外，行政行为治愈即行政行为追认、补正等制度内容也几乎处于空白阶段。

综上所述，我国行政行为效力理论内容相对滞后，效力理论与制度脱节，效力制度内容缺乏。借鉴德日等国行政行为效力理论内容，结合我国发展现状，本文以修正公定力为核心的效力理论作为“假设”前提来讨论行政行为效力制度的构建问题。

[1]［印］M.P.赛夫：《德国行政法：普通法的分析》，周伟译，台湾地区五南图书出版有限公司1991年版，第85页。

[2]张越编著：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第471页。

[3]参见（台）翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编委会1990年版，第3页。

[4]参见叶必丰：“法学思潮与行政行为”，载《浙江社会科学》2000年第3期。

[5]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第135页。

[6]参见［印］M.P.赛夫：《德国行政法：普通法的分析》，周伟译，台湾地区五南图书出版有限公司1991年版，第75页。

[7]参见（台）翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编委会1990年版，第3－4页。

[8]参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第362－363页。

[9]［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社1988年版，第33页。

[10]［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第81页。

[11]（台）翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编委会1990年版，第5－6页。

[12]参见（台）翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编委会1990年版，第6－7页。

[13]参见王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97－100页。

[14]参见张尚鶩编著：《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1988年版，第125页。

[15]对该定义批评最典型、最深入的当属方世荣教授。他认为：第一，该定义仅对外部具体行政行为进行解释，忽视了内部具体行政行为的存在；第二，将具体行政行为仅视为行政主体行使职权所作的行为，忽略了行政主体履行职责所作的行为和未履行职责的不作为行为也是具体行政行为；第三，把具体行政行为的对象限于两个（人和事）同时具备的特定性是不准确的；第四，限于单方行为，将行政合同排除在外。参见方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第6－12页。

[16]《解释》（2000）第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

[17]参见《解释》（2000）第1至6条内容。

[18]参见黄全：“论行政禁令的性质、规范与实现”，载《法律科学》2019年第4期。

[19]参见黄全、王艺璇：“论我国对外籍航空器内行政案件的管辖”，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

[20]Bernazik，Rechtsprechung und materielle Rechtskraft，Scientia Verlag Aalen，1886，Neudruck 1964，S.54.

[21]司法行为并不仅仅限于形式意义上的司法判决，凡是国家有权机关将抽象法律规范运用于具体事实的行为都具有司法性，因此也都具有限制对行为中已经确认的法律关系重新进行审查的实质确定力。参见赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第19页。

[22]实质确定力原理的目标和功能，即在避免高权机关对已经确认的法律关系再作出新的判断。ernazik，Rechtsprechung und materielle Rechtskraft，Scientia Verlag Aalen，1886，Neudruck 1964，S.126－136.

[23]福氏首先对司法判决的形式确定力和实质确定力进行分析，而后探讨将司法判决确定力概念植入行政程序的可能与界限。通过分析，福氏认为形式确定力是司法判决不能再通过常规救济途径而被诉请撤销，等同于判决的“不可诉请撤销性”。形式确定力并非司法判决基于司法形式或实质特质而产生，该“不可诉请撤销性”的内涵同样可以适用于行政程序，故所有的行政行为包括行政法院的判决都能够产生形式确定力。判决实质确定力的产生必须依赖于判决中所确定的事实或法律争议事项对于所有法院的终局性，其在本质上与判决的行为方式及作出程序紧密相连。因此，并非所有的行政行为都可以产生实质确定力，而只有具备类似于司法判决的裁决性质，并以类似于诉讼程序作出的行政行为才具备产生实质确定力的可能，如对于社会救助义务的确认、税收决定、某协会成员资格的确认以及行政机关对于其他事实状态或是公法上关系的确认等具备产生实质确定力的可能。Ernst Forsthoff，Lehrbuch des Verwaltungsrecht，C.H.Beck，1973，S.252－259.

[24]司法的形式确定力与行政行为的形式存续力并不相同：司法判决的形式确定力是其终局裁决性或确定性，其只能通过判决不能再被诉请撤销，或是根据制定法及法律原则对于判决撤销排除的规定而达成；行政行为的形式存续力虽然也用来指称行政行为的不可诉请撤销性，但在例外的情况下，不可诉请撤销的行政行为仍可由作出该行为的行政机关溯及既往地予以撤销。司法的实质确定力与行政行为的实质存续力也并不相同：判决的实质确定力以形式确定力为前提，是指具有形式确定性的判决所要求的不可重审性与决定性。前者是对于判决中所确定的内容，在该判决已经具有不可诉请撤销性后，任何主体乃至作出判决的法院均不能再申请或进行实质意义上的重审；后者是指判决中所确定的内容对于其后的判决具有决定意义，其他法院应将其作为已经确定的结论予以接受。而行政行为的实质存续力并不具备绝对的不可重审性，其产生要件为：“与判决类似，行政行为必须与某种已经终结的事实关系相连，且依据一种类似于司法的、形式性的、法定审问权得以保障的程序，对公法上的权利义务或法律状态存在与否作出确认。”与实质确定力一样，实质存续力保障一项形式上具有存续性的行政行为之内容对于其他新的程序的有效性，并禁止作出该行为的行政机关对该行为中的规制内容进行变更；但不同的是，实质存续力并不排除行政行为的作出机关在一定情形下对该行为所涉及的规制内容进行实质意义上的重新审查。Max－Jürgen Seibert，Die Bindungswirkung von Verwaltungsakte，Nomos Verlagsgesellschaft Baden－Baden，134ff.转引自赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第27页。

[25]赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第27页。

[26]Feidinand Kopp，Die Bestandskraft von Verwaltungsakt，DVBL，1983，S.397.Duncker＆Humblot，1992，S.89.

[27]赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第37页。

[28]［日］美浓部达吉：《日本行政法》，有斐阁出版社1936年版，第86页。

[29]王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。

[30]［日］田中二郎：《行政法总论》，有斐阁出版社1957年版，第262－263页。转引自王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。

[31]［日］今村成和：《事实行为的取消诉讼》，载《北大法学论集》1965年第16卷2·3号，第181页。转引自王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。(www.xing528.com)

[32]［日］今村成和：《行政法入门》，有斐阁出版社1966年版，第75页。转引自王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。

[33]［日］今村成和：《事实行为的取消诉讼》，载《北大法学论集》1965年第16卷2·3号，第180页。转引自王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。

[34]［日］小早川光郎：《行政法讲义上Ⅱ》，弘文堂出版社1994年版，第233页。转引自王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。

[35]王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。

[36]参见王天华：“行政行为公定力概念的源流”，载《当代法学》2010年第3期。

[37]［日］最三小昭和30年12月26日、民集9卷14号2070页。

[38]［日］小早川光郎：《行政法（上）》，弘文堂出版社1999年版，第269页。

[39]［日］小早川光郎：《行政法（上）》，弘文堂出版社1999年版，第268页。

[40]［日］原田尚彦：“关于行政行为的‘权利性’”，载《诉讼的利益》，弘文堂出版社1973年版，第113页。

[41]［日］山本隆司：《行政上的主观法和法律关系》，有斐阁出版社2000年版，第470页。

[42]［日］最判昭和53年6月16日、刑集32卷4号605页。

[43]［日］渡边洋三：《日本国宪法的精神》，魏晓阳译，译林出版社2009年版，第35页。

[44]明治五年司法省第四十六号令早就明确提出，凡起诉地方官之审判皆归法院受理，起诉地方官吏之文书遂集中于法庭，招致法官牵制行政之弊端。

[45]［日］伊藤博文：《日本帝国宪法义解》，牛仲君译，中国法制出版社2011年版，第39－40页。

[46]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第701－702页。

[47]（台）陈新民：“国家的法治主义——英国的法治（The Rule of Law）与德国法治国家（Der Rechtsstaat）之概念”，载《台大法学论丛》1998年第1期，第48页。

[48]刘军宁：《共和·民主·宪法》，上海三联书店1998年版，第140、146页。

[49]卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2004年版，第10－16页。

[50]杨建顺：“‘法治行政’在日本”，载杭州大学法学院、浙江省法制研究所主编：《法治研究》，杭州大学出版社1998年版，第149页。

[51]（台）陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第100页。

[52]（台）陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第91页。

[53]［德］拉德布鲁赫：“法律上的不法与超法律的法”，载《南德法学报》1946年8月，转引于陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第91页。

[54]当然，存续力替代确定力的因素还有行政行为效力区别司法确定力以独立发展的内在需求。同时，形式存续力、实质存续力（包括同时期的确定力）理论内容及范围的变化，不仅受到实质正义与法的安定性双重追求与博弈的影响，还受到司法分立、司法最终性原则等宪法结构变化的影响。

[55]（台）陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第189页。

[56]叶必丰：“行政行为确定力研究”，载《中国法学》1996年第3期；叶必丰：“论行政行为的执行力”，载《行政法学研究》1997年第3期；叶必丰：“论行政行为的公定力”，载《法学研究》1997年第5期；叶必丰、张辅伦：“论行政行为的补正”，载《法制与社会发展》1998年第1期。

[57]叶必丰：“行政行为的效力研究”，中国人民大学出版社2002年版；章志远：“行政行为效力论”，苏州大学2002年博士学位论文；赵宏：“法治国下的行政行为存续力——以德国法为基础的分析”，北京大学2005年博士学位论文；李琦：“行政行为效力新论——行政过程论的研究进路”，中国政法大学2005年博士学位论文；杨科雄：“行政行为效力来源研究——规范、价值和事实”，中国政法大学2009年博士学位论文；等等。

[58]胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第99页；罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第115页；方世荣：“行政决定”，载应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第669页；张建飞：“论无效行政行为”，载《浙江社会科学》1998年第4期；沈岿：“法治和良知自由——行政行为无效理论及其实践之探索”，载《中外法学》2001年第4期；王锡锌：“行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨”，载《法学》2001年第10期；王太高：“无效行政行为制度研究”，载《河北法学》2002年第2期；柳砚涛、刘宏渭：“论无效行政行为防卫权及其矫正机制”，载《行政法学研究》2003年第2期；金伟峰：“我国无效行政行为制度的现状、问题与建构”，载《中国法学》2005年第1期；等等。

[59]有学者提出，公定力界限在于无效行政行为的观点是对行政行为生效理论与制度的错误解释和演绎。“行政行为的生效与行政行为具备何种效力内容是两个层面的问题。对于后者的讨论应建立在行政行为已经被确认产生效力的基础之上。如果将行政行为生效制度错误地演绎为行政行为公定力理论，自然会推导出公定力与无效行政行为理论为一个硬币的两面，无效行政行为为公定力理论界限的结论。……事实上，与无效行政行为相对应的是行政行为的生效理论，生效对应无效亦符合法律行为的一般逻辑。”参见：赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第254－255页。

[60]美浓部达吉所创公定力观点被学者称为“合法性推定”“适法性推定”或“推定为合法有效”。公定力主要是指在行政行为合法或违法不定的情况下，承认其规制内容具有效力，即推定为有效而非推定为合法进而有效。笔者曾经撰文时在“推定为有效”之内涵下误用“推定为合法有效”之表述，在此予以特别更正说明。

[61]在逻辑上只有生效才有效力，即行政行为生效后才具有公定力，但是行政行为生效与公定力发生的时间是同时的，即行政行为一生效其内容就被推定为有效。笔者不主张无效行政行为理论及其制度，所以笔者认为所有行政行为生效后均具有公定力。

[62]参见《行政复议法》第21条与《行政诉讼法》第56条。