行政行为界定及效力制度研究

由上可见，在大陆法系国家行政法中行政行为一直居于核心地位，而各国行政行为的涵义各不相同并处于动态发展过程中。在我国行政法的发展过程中，由于具体行政行为与抽象行政行为的划分作为一个既定结论予以构建行政行为体系，具体行政行为作为法律概念主要服务于司法实务，所以长期以来对于具体行政行为的关注度远远比行政行为要高。目前，在我国行政诉讼受案范围部分，司法解释已经解决了行政行为可以纳入受案范围的相关问题，围绕着具体行政行为界定的功利性争议已经结束。从现有论著来看，有关于行政行为的界定并不统一。考虑到对大陆法系国家行政程序法相关内容的借鉴与吸收，本文对行政行为的界定选择与大陆法系国家行政法中的主流观点相一致的内容。本文认为，行政行为是指享有行政权的主体在行使行政职权、履行行政职责过程中作出的对外直接产生法律效果的单方行为。行政行为由以下几个要素构成：

第一，行政行为是享有行政权的主体实施的行为。享有行政权是行政行为作出主体的资格要件，以区别于立法行为、司法行为乃至民事行为。我国行政法在习惯上将行政行为的实施者等同于“行政主体”，但由于行政主体又往往定位于组织，这使得个人能否成为行政主体或个人是否为行政行为的实施者等问题还处于争论中。本文采用享有行政权的主体之称谓，意在强调行政行为的作出主体必须享有行政权，也为我国行政主体理论的发展留下了空间。

第二，行政行为是行使行政职权与履行行政职责而实施的行为。行政行为只有在享有行政权的主体行使行政职权或履行行政职责过程中才能产生，即行政行为是行政权具体作用时的一种行为类型，以区别于享有行政权的主体实施的一般民事行为，其也说明了行政行为是在公法领域中的行为。

第三，行政行为是直接产生法律效果的行为。行政行为直接产生法律效果是指相对人的法律地位因行政行为的作出而产生、变更或消灭：相对人获得或丧失某项权利或资格、承受或者免除某项义务。同时，从行政行为可以直接产生法律效果的要件来看，行政行为属于具体事件中的处理行为，即既定规则在具体事件中的适用行为，其不同于行政规则的制定行为，因后者不能对某个或某些相对人产生直接、具体、明确的权利义务内容。行政规则行为、行政禁令行为等行为，由于需要具体执行的转化，不属于直接产生法律效果的行为，应排除在外。[18]有些行政事实行为虽然属于行使行政职权行为，如公安机关在行政案件中的处置行为，也不在讨论范围。[19](www.xing528.com)

第四，行政行为是对外行为。行政行为的对外性要件是指享有行政权的主体在实施社会管理时作出的行为，是其代表国家实施社会管理的一种方式，而行政机关之间、行政机关对公务人员的管理行为属于内部行为。

第五，行政行为是单方行为。行政行为的成立不以享有行政权的主体与相对人双方意思表示一致为要件，即行政行为中行政意志的实现不需要相对人的同意。行政合同或行政契约行为以所有当事人的意思表示一致为成立要件，所以行政合同或行政契约不是行政行为。

综上，本文所界定的行政行为实际上是单方对外行政法律行为，其外延较窄，不包括行政事实行为、行政规则制定行为、行政内部行为、行政合同行为等内容。本文的这一界定无意于重构我国行政行为的概念及体系内容，而主要是为了构建行政程序法中行政行为效力制度内容而作出的选择。只有将相同属性的行为进行类型化研究，才有可能对其效力方面的共性予以总结与归纳，进而进行相关制度内容的构建。行政内部行为、行政规则制定行为等与行政行为在属性方面有较大差异，无法在行为效力方面一并进行归类研究及制度构建。同时，在行政权的所有作用方式中，行政行为是连接国家与公民之间的纽带，是行政权运作的最末端，对相对人权利义务的影响最直接、最具体，历来是行政程序法规范的重点。所以，虽然本文界定的行政行为的外延比较狭窄，但对行政程序法中效力制度的构建而言，是务实与必要的。