我国行政行为效力制度研究的成果

中华人民共和国成立后，行政行为的概念在我国行政法学著作中最早出现于1983年出版的《行政法概要》。该书认为，行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称，行政行为包括事实的行为和法律的行为、抽象的行为和具体的行为、单方面的行为和多方面的行为。[13]此后绝大多数行政法论著相继沿用此术语，但就行政行为的内涵与外延及分类存在着较大分歧，先后出现了最广义说、广义说、狭义说及最狭义说四种。[14]与大陆法系国家行政行为概念发展历程所不同的是，我国常将行政行为与具体行政行为一起讨论，甚至具体行政行为在我国行政法中扮演了更为重要的角色。

《行政法概要》首先开创了抽象行政行为与具体行政行为的分类体系，由于当时学界缺乏大量的外国行政法方面的资料及专门学者，使得该分类作为既定结论被以后的行政法论著所吸收。而在对行政行为概念、具体行政行为与抽象行政行为分类等内容未作充分研究便达成一致结论的情况下，1989年的《行政诉讼法》即将“具体行政行为”吸纳，作为区别诉与非诉的标准。由于《行政诉讼法》未对具体行政行为概念进行界定，而其又是第一次将具体行政行为吸纳为法律概念，无其他法律规范的相应内容可供参考，所以出于司法实践的需要，最高人民法院于1991年6月11日发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见〈试行〉》（以下简称《意见》）对具体行政行为的概念作出了明确解释。《意见》第1条规定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”该条第一次从法律规范的层面规定了具体行政行为的概念，当然该定义受到了学界较多学者的非议。[15]该条规定对我国学界的影响有：第一，学界主要围绕着具体行政行为进行讨论，而具体行政行为与抽象行政行为的划分标准则是讨论的重点；第二，具体行政行为与抽象行政行为的划分作为一个既定结论予以确立，而行政行为作为具体行政行为与抽象行政行为的上位概念也作为一个既定结论予以确立；第三，具体行政行为概念的讨论带有明显的功利性色彩，即主要为了解决行政诉讼中受案范围问题；第四，具体行政行为概念的讨论更多是从司法角度展开，而非从行政程序的角度展开；第五，我国行政法学体系中行政行为体系是以具体行政行为与抽象行政行为的划分为构建基础，其中抽象行政行为的外延包括行政立法及行政机关制定规范的行为，而其他则几乎均可纳入到具体行政行为的范畴之内（时至今日，虽有改变，但大体结构未变）。(www.xing528.com)

最高人民法院于2000年3月8日公布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》放弃了对具体行政行为的解释，而直接采用了“行政行为”作为受案范围的概括标准，[16]但却未解释其含义。从该《解释》的受案范围的排他事项来看，“国家行为”“行政规范性文件”“涉及公务员权利义务的行政行为”“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”“刑事诉讼法授权行为”“调解和法定仲裁行为”“行政指导行为”“重复处理行为”及“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”[17]不属于行政诉讼受案范围，那么所谓的行政行为（属于受案范围）是指对权利义务产生实际影响的行为。而2004年最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》列举的27种行政行为中还有行政检查、行政救助、行政执行等行政事实行为。《解释》等规定将《行政诉讼法》中的“具体行政行为”改变成“行政行为”作为受案范围的标准虽然有违法的嫌疑，但从务实角度而言，其扩大了我国行政诉讼的受案范围，满足了我国行政诉讼实践的需要。《行政诉讼法》2014年的修正，吸收了《解释》的改革成果，在法律层面将“具体行政行为”修改为“行政行为”。由于法律层面已经解决了受案范围问题，那么围绕受案范围而功利性地讨论具体行政行为与行政行为相关内容已无必要，进而为理性地重构行政行为等相关内容留下了空间。