行政行为效力制度研究及发展趋势

从世界范围来看，行政行为主要是大陆法系国家行政法中的概念。在英文词汇中，类似于行政行为的表述有“administrative act”“administrative action”“administrative behavior”或“administrative decision”等，行政法论著中也经常使用这些术语，但是英美法系国家行政法在行政行为领域中关注的重心在于程序，而非行政行为本身，所以其未如大陆法系国家那样建立以行政行为的概念、构成要件、效力等为主要内容的行政行为法律理论与制度体系。“严格地说，普通法没有制定出任何像在德国法律发展起来的行政行为这个概念。”[1]“英国行政法中没有行政行为的概念，与之类似的称谓是公共当局的行为或者决定（act and decisions），或者行为或者命令（act or order）。但同一作者在同一页中也会反复混用‘行政行为’（administrative act）、‘行政行为或者命令’（act or order）、‘行政行为或决定’等几种表述。”[2]

据我国台湾学者考证，行政行为一词始于法国行政法上“Acte Administratif”的概念，后经德国学者继受，称之为“Verwaltungsakt”；日本学者从德国将此引入后，直译为“行政行为”。[3]1789年法国资产阶级大革命胜利后，分权制衡的政体得以形成。行政机关在日常行政管理活动中，经常针对一些具体的事项作出相应的处理决定。如同法院判决，行政机关的这些处理决定对相对人也具有法律上的约束力，学者称之为“Acte Administratif”。此即为传统意义上的行政行为，其在本质上表现为相对人必须服从的主权者单方决定或命令。自1810年起，该词即为法国学者所普遍接受，并视其与法院判决具有同等地位。随着社会事务发展，法国行政行为的内涵与外延突破了传统认识，特别是狄骥提出的“公共服务论”将行政的属性、目的及任务予以重新阐释。公共服务论认为，行政行为作为一种本质上以为相对人或公众提供服务为目的的公务行为，不能因为行政行为的权力因素而将其界定为主权者的命令。[4]在当代法国行政法上，行政行为只是学术术语，还未上升为法律概念。学界对行政行为的理解出现了三种认识：第一种，形式意义或机关意义的行政行为，以采取行为的机关为标准，行政行为是行政机关所采取的全部行为，以区别于立法机关所采取的立法行为和司法机关所采取的司法行为；第二种，实质意义的行政行为，以行为本身的性质和内容为标准，行政行为是适用普遍性规则于具体事件的行为，以区别于制定普遍性规则的立法行为、适用法律解决争端的司法行为；第三种，功能意义的行政行为，以行为的作用为标准，行政行为是指行政机关用以产生行政法上效果的法律行为，以及私人由于法律或行政机关授权执行公务时采取的某些行为。[5]其中，第三种理解是根据行政法院的判例而产生的理论，是法国行政行为概念的主流认识。

德国学者借鉴法国Acte Administratif的概念，于1826年提出了Verwaltungsakt（单纯按字面意义可直接翻译为“行政行为”）的概念，并对其含义进行了解释与说明。[6]起初，德国学者对行政行为的界定比较宽泛，认为行政行为是指公共行政机关依据公法或私法所采取的一切行政措施。逐渐地，行政行为的范围仅限于依据公法所采取的行政措施。1895年，行政法之父奥托·麦耶（Otto Mayer）在其《德国行政法》一书中将行政行为界定为“行政机关依法针对个别事件所作的对人民具有公权力之宣示”。该定义一经产生即为行政法院所采纳，并为其后更多学者的论著加以完善。但是，由于这一界定并不明确，使得其后的学者对行政行为的理解产生了较大分歧。如，柯俄曼（Kormann）借用民法学理论，通过民法上的法律行为与意思表示理论解释和构建公法上的行政行为理论。柯氏认为，行政行为是具有法律行为性质的国家行为，因此称为国家之法律行为；只有具有法律行为性质的行政行为，才是典型的行政行为。在外延上，柯氏一开始采用最广义的解释，即国家机关或公共团体的所有行为均为行政行为；后来柯氏将其中的私法行为、事实行为及公证、通知等准法律行为排除在外。在柯氏理论下，法院判决也视为行政行为。再如，福雷那（Fleiner）认为，行政行为是行政机关以官方之权威所为的以发生法律效果为目的之行为；在外延上，其将非行政机关的行为——如法院的判决——排除于行政行为之外，而通知与公证等准法律行为可视为行政行为。而至魏玛宪法时代，耶律内克（Walter Jellinekze）则主张，行政行为是行政机关对特定人所为的具有公权力之意思表示。其虽还使用意思表示理论，但已对借民法理论说明公法行为的观点提出了质疑，尤其认为不能将警察处分、征收处分与征税处分视为法律行为。[7]随着20世纪德国行政法成文法运动的发展，德国在法律层面对行政行为的概念进行了多次界定尝试，最终1976年德国《联邦行政程序法》对行政行为作出了迄今为止最为明确与科学的界定。该法第35条规定：“行政行为是指行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。一般处分（Allgemein Verfugung）是一类行政行为，它针对依一般特征确定或可确定范围的人，或涉及物的公法性质或公众对该物的使用。”这一定义得到了学界的普遍认同，是目前德国最具权威性的解释。

明治维新时期，日本引入Verwaltungsakt一词，将其译为“行政行为”。在日本行政法学的发展过程中，学者对行政行为的概念也存在着较多分歧。根据学者田中二郎的分析与总结，日本的行政行为概念可以分为最广义说、广义说、狭义说及最狭义说四种。最广义说认为，行政行为是指行政厅所作的一切行为。该说以行为主体为标准，将行政厅作出的事实行为、立法行为、私法行为乃至解散众议院等统治行为均包括在行政行为范围之内，属于19世纪初期行政行为概念刚得到承认时的一种认识。广义说认为，行政行为是指行政厅所实施的所有公法行为。该说将行政厅的事实行为和私法行为排除在外，与德国早期学者拉班德（Laband）等人的主张相似。狭义说认为，行政行为是指行政厅就具体事件所作的公法行为。该说将事实行为、私法行为及立法行为等排除在外，与德国学者柯俄曼（Kormann）的主张相似。最狭义说认为，行政行为是行政厅针对具体事项，行使公权力所为的公法上的单方处理行为。该说将立法行为、传统的统治行为、公法上的契约行为及合同行为均排除在外。广义说在日本早期颇为盛行，狭义说在战后也曾一度成为通说。[8]田中氏主张最狭义说，众多知名学者对行政行为都有着类似于田中氏的界定。如：南博方认为，行政行为指“行政厅为了调整具体事实，作为公权力的行使，对外部采取的产生直接法律效果的行为”；[9]室井力认为，行政行为指“行政机关作为公权力的行使，对外部赋予具体规范的法律行为。”[10]最狭义说后来居上，逐渐取得了通说地位。[11]最狭义说与德国学界对行政行为概念的主流认识及《联邦行政程序法》对行政行为的界定相一致，因此德日两国在行政行为的理解上趋于一致。当然，行政行为一词不是法令上的用语，日本法律法规更多地使用“行政处分”或“处分”以概括说明各种行政措施。如，1993年的《行政程序法》第2条规定，“处分，谓行政机关之处分及其他相当于行使公权力之行为”，“不利益处分，谓行政机关基于法令，以特定人为相对人，直接课以义务或限制其权利之处分”。(www.xing528.com)

我国台湾地区行政行为的概念也有最广义说、广义说、狭义说与最狭义说之分，但学界自采纳日本早期通说（即广义说）之后，行政行为已成为一个特定的概念，即行政机关公法上的行为，包括行政命令、行政处分以及公法契约与合同行为等内容。针对我国台湾地区有学者将德国的Verwaltungsakt译为行政行为，翁岳生教授则主张按照德国的Verwaltungsakt内涵应将其直接译为行政处分。[12]我国台湾地区“行政程序法”第92条第l款规定：“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事项所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。”可见，在我国台湾地区行政行为是行政处分这一法律用语的上位概念，而行政处分的概念则与德国Verwaltungsakt及日本最狭义行政行为基本一致。

综上可见，英美法系国家由于未建立如大陆法系国家那样的行政行为理论与制度体系，所以虽然其行政法论著中有可译为“行政行为”的表述，但是其与我们所讲的行政行为概念等内容相去甚远。而在大陆法系国家的行政法中，行政行为则是一个极其重要的概念，特别是德日两国及我国台湾地区。从行政行为概念产生之时起，行政行为一直是个动态的概念。然而，伴随着大陆法系国家行政程序法法典化的兴起，行政行为已日渐成为一个具有特定内涵的法律用语。到目前为止，德日诸国及我国台湾地区的行政行为的内涵已基本相同，只不过在表述上还有所差别，德国的行政行为与日本行政行为最狭义理解及我国台湾地区的行政处分是相同的，公法领域中行政机关针对具体事项所作的对外直接发生法律效果的单方行为已是大陆法系国家和地区行政行为概念的主流观念。