浙大法律评论2018卷(三)：省级跨行政区划检察院

省级跨行政区划检察院不同于市级和县级跨行政区划检察院，其级别较高（副部级），设置这样一个高级别的机构，就需要考虑机构编制获批的可能性。同时，要与同为副部级的最高人民法院巡回法庭和最高人民检察院巡回检察厅做好衔接和互补。基于以上考虑，省级跨行政区划检察院的设置，有两种方案可供选择。

方案一：在巡回检察厅之外，单独设置省级跨行政区划检察院。

在全国设置若干省级跨行政区划检察院，作为市级跨行政区划检察院的上级机关。从方便当事人诉讼的角度，理想的状态是，在每个市级跨行政区划检察院所在地，设置对应的省级跨行政区划检察院，其上诉案件由巡回检察厅管辖，这样一来就需要设置7个省级跨行政区划检察院。由于市级跨行政区划检察院已经办理了相当一部分案件，上诉到省级跨行政区划检察院的案件数量就会大幅减少。如果省级跨行政区划检察院与市级检察院一一对应进行设置，就会出现司法资源浪费的情况，因为没有那么多案子需要由省级跨行政区划检察院办理。同时，在中央严格控制机构编制增长的背景下，增加多个省级（副部级）机构编制难度也很大。

有鉴于此，比较可行的办法是，设置少量省级跨行政区划检察院（比如1个），作为最高人民检察院跨行政区划分院和地市级跨行政区划检察院的上级机关，集中办理市级跨行政区划检察院的案件。在这种情况下，其最合适的设置地点无疑是首都北京。因为如果设置于其他地方，那么对省级跨行政区划法院审理的案件提起上诉时，还需要到最高人民法院和最高人民检察院所在地北京市。这就会增加当事人的诉讼成本，出现不便诉讼的情形。但另一方面，如果省级跨行政区划法院和检察院设置在首都，那么，就会引发司法改革制度收益的冲抵。以最高人民法院设置巡回法庭为例，巡回法庭带来的制度收益，就会被省级跨行政区划法院设置在首都所造成的制度成本冲抵，一切又回到了原点。因为巡回法庭力求克服和避免的最高人民法院仅设于首都所导致的诉讼不便和首都涉诉信访压力问题，唯一且需要设立在首都的省级跨行政区划法院同样会遇到，而且问题的严重性丝毫不亚于未设巡回法庭时的严重性。也就是说，设置最高人民法院巡回法庭所分流的首都涉诉信访压力，又会随着省级跨行政区划法院在首都的设立卷土重来；巡回法庭降低的诉讼成本，会因省级跨行政区划检察院的设立而再次反弹。遵循同样的逻辑，最高人民检察院巡回检察厅设置以后，如果省级跨行政区划检察院仅设一个，会遇到同样的问题。从涉诉信访的角度看，如果唯一的省级跨行政区划检察院设在首都，将额外增加首都涉诉信访的压力。但不意味着设置在其他省份，问题就可以迎刃而解。从诉讼便利的角度看，无论唯一的省级跨行政区划检察院设在首都还是其他省（区、市）（比如几何中心所在地），除了周边省份外其他省份的当事人都会面临诉讼不便利的问题。设在其他省（区、市），还不便于最高人民检察院对省级跨行政区划检察院的领导、监督和指导。因此，在巡回检察厅之外，单独设置省级跨行政区划检察院的方案，并不具有可行性。(www.xing528.com)

方案二：在巡回检察厅之中，加挂“跨行政区划检察部（处）”的牌子，行使省级跨行政区划检察院的职能。

具体而言，即在最高人民检察院每个巡回检察厅内部按照机构改革的要求，设置“跨行政区划检察部（处）”，正厅级机构建制，作为市级跨行政区划检察院的上诉机构，行使省级跨行政区划检察院的职能，不再单设省级跨行政区划检察院。如此一来，设置7个“跨行政区划检察部（处）”，就可以解决市级跨行政区划检察院的上诉问题。而且，这种思路不需要额外增加省部级跨行政区划检察机构，避开了在巡回检察厅之外增设部级检察院的机构编制难题。由于按照此种设置模式，市级跨行政区划检察院与最高人民检察院巡回检察厅的设置地点保持一致，市级跨行政区划检察院的案件可以直接上诉到位于同一城市的“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部（处）”，从而实现了便利诉讼和降低司法成本的目的。与此同时，可以将跨行政区划的涉诉信访案件吸附在当地，从而避免此类案件随着省级跨行政区划检察院的设置涌入首都，进一步缓解了首都涉诉信访压力。

但这就有一个问题需要面对，即最高人民检察院能否直接管辖市级检察院的上诉案件，这就要从最高人民检察院的制度定位着手。最高人民检察院是国家最高检察机关，理论上可以管辖全国任何由检察机关管辖的案件。因此，由“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部（处）”管辖市级跨行政区划检察院的上诉案件，并不存在法理障碍。对“最高人民检察院驻第X巡回检察厅跨行政区划检察部（处）”的上诉的管辖问题，由于不仅关系到“最高人民检察院巡回检察厅”与“（省级）跨行政区划检察院”的管辖问题，而且关系到两者宏观制度设计和总体协调分工，故在最后一部分将进行专门论述。