浙大法律评论：跨行政区划检察院的两级结构与问题

“两级”结构即从省级、市级和县级中选择两级，构建跨行政区划检察院的制度体系。跨行政区划检察院的两级结构包括两种^[9]可能性：一是设省、市两级跨行政区划检察院。根据省、市两级跨行政区划检察院所跨行政区划级别的不同，又可以分为两种^[10]类型：

第一种类型是，市级跨行政区划检察院在省内跨地市设置，行使市级检察院职权，每个市级跨行政区划检察院管辖若干地市的相关案件；在全国设置省级跨行政区划检察院，行使省级检察院职权，省级跨行政区划检察院的管辖范围为数个省（区、市）的市级跨行政区划检察院，作为跨行政区划检察院的领导机关；不设基层跨行政区划检察院。由于要跨行政区划设置，那么每个市级跨行政区划检察院管辖的地市自然是两个以上。考虑到大部分案件各行政区划检察院都可以办理，各地市需要由跨行政区划检察院办理的案件数量相对较少，市级跨行政区划检察院管辖的地市数量就可以适度增加。比如，每个省（区、市）设两个跨行政区划检察院。如此一来，全国市级跨行政区划检察院的数量就会超过60个，由于需要管辖数十个市级跨行政区划检察院，省级跨行政区划检察院的数量就需要相应增加。如果每个省级跨行政区划检察院管辖10个左右的市级院，也需要设置大约6个省级跨行政区划检察院。在中央严格控制机构编制的情况下，设置6个副部级规格的省级跨行政区划检察院，难度较大，此种方案的可行性不高。

第二种类型是，市级跨行政区划检察院跨省（区、市）设置，每个市级跨行政区划检察院管辖若干省（区、市）相关案件。省级跨行政区划检察院为跨市级跨行政区划检察院设置，作为跨行政区划检察院的领导机关，每个省级跨行政区划检察院管辖若干市级跨行政区划检察院。此种情形与前一种情形相比，虽然可以通过让每个市级跨行政区划检察院尽可能多的涵盖省份，来强化跨行政区划办理不宜由地方办理的案件的能力，但不意味着市级跨行政区划检察院跨省（区、市）越多越好，实际上管辖省份不宜太多。假如每个市级跨行政区划检察院管辖3-7个省（区、市），那么总共大约需设置6-7个，作为上级检察院的省级跨行政区划检察院自然不可能设置太多，1-2个即可对市级跨行政区划检察院进行有效的管辖。但由于没有基层跨行政区划检察院，大量不宜由行政区划检察院办理的跨地市的案件，就会直接跨省涌到市级跨行政区划检察院，由市级跨行政区域检察院管辖，进而通过抗诉程序涌入屈指可数的省级跨行政区划检察院，并最终聚集到最高人民检察院。

要解决市级跨行政区划检察院案件较多的问题，每个市级跨行政区划检察院管辖的省（区、市）只能严格控制，通过减少每个市级跨行政区划检察院管辖的省（区、市）的数量，降低办案压力，以此控制案件量。如此一来，就会导致市级跨行政区划检察院的数量增多。假如每个市级跨行政区划检察院管辖两个省（区、市），那就需要设置15个以上的市级跨行政区划检察院。1个省级跨行政区划检察院难以有效管辖市级跨行政区划检察院数量众多的案件，设置2-3个省级跨行政区划检察院相对较为合理。这种设置模式看似通过减少基层跨行政区划检察院，减少了跨行政区划检察院的层级，也排除了副部级规格的省级跨行政区划检察院的数量，降低了机构设置的难度并简化了机构设置，实际上只是通过增加市级跨行政区划检察院的数量，承担了部分基层跨行政区划检察院的职责，也就是用“市级跨行政区划检察院数量的增加”换取“跨行政区划检察院层级的减少”，并没有使得机构设置成本更为便宜。因为很多同一省份不同地市间的跨行政区划案件，由于没有跨地市的跨行政区划检察院，需要跨省寻求司法救济。这就极大地增加了案件解决的成本，而权利成本的增加会降低人们诉诸该种权利救济方式解决纠纷的积极性。

二是设市、县两级跨行政区划检察院。根据跨越的行政区划的级别不同，可以分为三种情形：(www.xing528.com)

一种情形是，省内设置跨地市的市级跨行政区划检察院若干，行使市级检察院职权，每个院管辖范围为若干地市。地市内设置跨县市区的县级跨行政区划检察院，每个院管辖范围为若干县市区。各省（区、市）的省级检察院为市、县两级跨行政区划检察院的上级领导机关。此时，跨地市、跨县市的案件可以由跨行政区划检察院管辖，但跨省（区、市）的案件没有相应的跨行政区划检察院管辖，而随着社会经济的发展，人员交往日益频繁、信息技术突飞猛进、交通往来愈发便利，省际的人员往来、资源共享、经济交往越来越常见，大量的案件属于跨省案件。如果这部分跨省（区、市）案件仍然由省级行政区划检察院管辖，跨行政区划检察院设置的效果必然会大打折扣。

另一种情形是，基层跨行政区划检察院跨地市设置，每个县级跨行政区划检察院管辖若干地市的跨行政区划案件。地市级跨行政区划检察院在案件管辖上相应的上提一级，跨省（区、市）设置，每个地市级跨行政区划检察院管辖若干省（区、市）内的基层跨行政区划检察院。此时地市级跨行政区划检察院跨省（区、市）设置，省级行政区划检察院不可能再作为地市级跨行政区划检察院的上级检察院。由于不设省级跨行政区划检察院，省级行政区划检察院又不宜作为上级机关，这就导致市、县两级跨行政区划检察院没有上级检察院进行管理，缺少一级案件管辖层级，无法与检察机关的制度体系兼容。

第三种情形是，基层跨行政区划检察院跨省（区、市）设置，每个县级跨行政区划检察院管辖若干省份的跨行政区划案件。地市级跨行政区划检察院跨县级跨行政区划检察院设置，每个地市级跨行政区划检察院管辖若干县级跨行政区划检察院。由于没有省级跨行政区划检察院，县级、市级跨行政区划检察院与最高人民检察院之间，缺失省级检察院，也不具有可行性。因此，只设市、县级跨行政区划检察院的方案，无法形成完整的层级结构。