关注组织结构的重要性

组织是为了某种目的而汇集的集合。人们要想成功实现目的，就需要在最好的结构中组织起来，结构可以成就也可以破坏一个组织，因此，关于结构的决策是主要的战略决策。^[3]具体表现在：结构定义了任务和职责、工作角色关系以及沟通渠道，使实施管理流程和建立命令框架成为可能，通过结构可以对组织活动进行计划、组织、指挥与控制。组织的规模越大，就越需要精心设计和目的清晰的组织形式。建立结构的目的是在组织成员中进行工作划分以及活动协调，指挥他们向着组织长期以及短期目标努力。^[4]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”目的是构建一套独立于各省法院、检察院的制度体系，形成一套与之平行的诉讼管辖制度。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。12月28日，跨行政区划检察院上海市检察院第三分院依托上海铁路运输检察分院挂牌成立；12月30日，跨行政区划检察院北京市检察院第四分院依托北京铁路运输检察分院挂牌成立。2015年2月最高人民检察院印发的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》规定：“探索设立跨行政区划的检察院，构建普通类型案件由行政区划检察院办理，特殊类型案件由跨行政区划检察院办理的诉讼格局，完善司法管辖体制。”跨行政区划检察院的制度框架，在顶层设计的勾勒中逐步明朗。

伴随着跨行政区划检察院顶层设计的推进，有关跨行政区划检察院的关注度日渐增加，但对于跨行政区划检察院的组织结构，相关讨论较为少见。有限的分析主要集中在跨行政区划检察院试点未跨省级行政区划设置造成的非典型性问题，以及如何提高所跨行政区划的行政层级上。理论界或实务界达成的“共识”是，跨行政区划检察院在一定层级上要跨省级行政区划。^[5]至于如何构建跨行政区划检察院的制度体系，相关讨论则着墨不多。

在构建组织结构时，需要解决三个具体问题：（1）管理幅度；（2）命令链（层级数量）；（3）层级制度。只有解决了这些问题，才能很好地提高组织绩效。^[6]跨行政区划检察院的管理幅度，本身仅仅是组织结构的建构要素之一，仅强调跨省级行政区划构建跨行政区划检察院，更是只讨论了这一组织结构建构要素的一个方面。

为数不多的涉及两级或三级跨行政区划检察院构建的论述，也明显受到铁路运输检察院布局的影响，即将铁路运输检察院的布局视为跨行政区划检察院布局的硬性约束。^[7]这种思路，实际上混淆了铁路运输检察院改造在跨行政区划检察院构建这个整体目标中的定位，颠倒了铁路运输检察院改造与跨行政区划检察院构建两者的逻辑关系。构建跨行政区划检察院不是为了改造铁路运输检察院，恰恰相反，铁路运输检察院改革是为跨行政区划检察院构建服务的。铁路运输检察院改革只是遇上了跨行政区划检察院构建的好时候，跨行政区划检察院构建才是目的。在铁路运输检察院布局的框架中考虑跨行政区划检察院分布，将限制跨行政区划检察院改革思维，在某种程度上是将改革的对象当成了改革的目的。

这是本文第一部分给出的铺垫。在接下来的第二至第四部分从层级结构、管理幅度和层级体系三个角度，分别对跨行政区划检察院的组织结构进行展开，比较三种层级结构的制度得失，全面论证在所有方案中“三级”结构何以胜出，进而解构“三级”结构的内部构造，合理划定省、市、县三级跨行政区划检察院的管理幅度，并对跨行政区划检察院体系进行整体布局。(www.xing528.com)

第五、六部分分别从国内和国外两个层面，对与“跨行政区划检察院”在管辖地域上具有相似性的“跨行政区划的检察院”，以及随着“跨行政区划检察院”的成立而形成的“双轨结构”与国外检察实践中的“司法联邦主义”进行比对，从而合理界定“跨行政区划检察院”的制度角色。

第七部分在检察组织体系的整体框架中，结合普通检察院和专门检察院的划分，考证跨行政区划检察院、普通检察院和专门检察院关系，重新审视将跨行政区划检察院界定为专门检察院的“通说”，进而对跨行政区划检察院的机构属性进行剖析，确定其类别归属。

第八部分对于作为派出机关的跨行政区划检察院与作为最高人民检察院派出机构的巡回检察厅尝试性地加以分工，理顺两者的关系，努力形成强化法律监督的制度合力。