行政主体先行处理的程序-浙大法律评论

1.调查核实

调查核实是行政主体确认行政协议相对人违约事实的基础性工作。无论此后做何种处理，行政主体需要客观公正地查清相对人是否构成违约以及违约的程度。先行处理中的调查核实实乃单方行政行为中的取证部分。根据我国《行政复议法》《行政诉讼法》所确立的举证责任分配制度，行政主体需要对相对人的违约行为举证。否则，该先行处理行为在复议或诉讼中可能因缺乏事实根据而面临败诉风险。

此外，在调查核实之后，行政主体对于轻微的违约行为可以督促相对人纠正。对于一些有争议的事项，双方可以直接协商解决，甚至对协议进行部分修改。而对于分歧较大的问题，双方可以通过和解或者引入第三方（如上级部门）调解的方式进行处理。如此可以避免进入先行处理程序后，双方剑拔弩张的不和谐状态。这样有利于行政管理目标和公共利益的及时实现，也有利于维护相对人的合法权益。

2.处理方式

先行处理方式是指行政主体如何通过单方行政行为应对协议相对人违约的事实。在经过调查核实、督促协商、和解调解，仍无法纠正相对人的违约行为时，行政主体就可以根据事实、证据、协议约定和有关法规定，做出处理结论。笔者认为，处理结论的方式为单方行政行为，也即行政决定。

具体来说，先行处理的处理方式包括确认违约和责令履约两个方面，前者是后者的前提。其中，确认违约行为要求行政主体在有关事实和证据的基础上，确认行政协议相对人构成违约的事实及其责任，这是对其进行后续处理的基础。单独地看，这是一个行政确认行为。

责令承担违约责任则是在确认违约之后，命令行政协议相对人承担继续履行协议、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。这里用“责令”取代“催告”，是因为“催告”是《行政强制法》上的表述。这里的先行处理行为并不是行政强制执行行为，因此不宜采用“催告”的表述。责令承担违约责任，应当载明行政主体要相对人承担违约责任的意思表示以及承担违约责任的具体方式、期限等，并告知相对人申请复议、提起诉讼等救济权利。

3.法律后果(www.xing528.com)

行政主体先行处理的法律后果主要体现为行政主体、行政协议相对人面对行政主体先行处理结果所能采取的法律手段。由于通过行政主体的先行处理行为，行政协议纠纷已经转化为了对先行处理行为的争议，因此双方当事人可以就此要求法律救济。

首先，相对人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

如果相对人不服行政主体的先行处理行为，其可以根据《行政复议法》《行政诉讼法》等规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。这样，复议机关和法院在审查、审理过程中，可以通过审查、判断行政主体先行处理行为的合法性，间接对行政协议纠纷进行审查处理。

根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼中以起诉不停止执行为原则。^[12]相对人违约的行政协议纠纷由于现行法律制度的原因无法直接进入司法程序，但是行政主体已经通过先行处理行为进行了处理，如果一味贯彻《行政诉讼法》的上述原则，则不利于相对人的权利救济。因此，当相对人提起诉讼时，法院可以从宽掌握起诉不停止执行原则的适用。

其次，行政主体可以申请法院强制执行。

行政主体做出先行处理决定之后，如果相对人在规定期限内既不申请行政复议，提起行政诉讼，也不履行行政协议，行政主体可以比照《行政强制法》的规定，向法院申请强制执行。由于行政协议纠纷未能进行实质性审理，所以此时的强制执行只能申请法院进行，而不能由行政主体直接实施。