法院强制执行路径对行政协议纠纷的适用性探讨

多数民法学者将行政协议视为民事合同，认为行政协议纠纷应当适用《民法总则》《合同法》等民事实体法，进而也应通过民事诉讼的途径加以解决。行政主体在相对人违约的情况下可以通过向法院提起民事诉讼维护自身权利，进而维护公共利益。在2014年《行政诉讼法》修订前的司法实践中，民事诉讼解决模式是解决相对人违约的行政合同纠纷的主要途径。即便是新修订的《行政诉讼法》生效后，实践中也有不少相对人违约的行政协议纠纷通过民事诉讼途径加以解决。相对人违约情形下，民事诉讼—法院强制执行路径的主要依据有：其一，行政协议是一种合同，具有合意属性，与民事合同并无二致，因此也应当同民事合同一样适用民事诉讼程序规则；其二，源于行政协议的合意属性，行政协议需要适用民事法律规则，加上我国行政协议法律制度仍属空白，行政协议纠纷交由民事诉讼解决，有利于发挥民事审判在法律适用上的专长，保证行政协议纠纷处理的公正权威性；其三，我国《行政诉讼法》所确立的行政诉讼类型较为单一，缺乏行政协议诉讼的制度建构，尤其是相对人违约的情况下，现有的行政诉讼构造无法满足行政主体权利救济和公共利益保障的现实需要，而民事诉讼由于其先天的优势，可以为行政协议双方当事人提供平等的法律救济。

然而，行政协议毕竟不同于民事合同，民事诉讼—法院强制执行的路径乃是当下行政协议相对人违约情形下行政协议纠纷解决的一种权宜之计。具体来说，通过民事诉讼—法院强制执行的路径解决相对人违约情形下行政协议纠纷具有如下不足之处：

第一，虽然理论界和实务界对行政协议的概念及其性质存在较大争议，但行政协议毕竟是不同于民事合同的法律存在。在区分公私法观念的背景下，完全将二者加以等同，不但在理论上难以自洽，而且在实践中也易引起法律适用的混乱。行政协议虽然具有明显的合意属性，但其行政属性才是决定其为行政协议的根本属性。在立法已将其定性为公法合同的情况下，采取忽视其特殊性的态度，不符合现实需要。

第二，行政协议之行政性的本质属性决定了其适用的法律规范具有特殊性。如果将行政协议仅当作民事合同，则我们自然能得出适用民事实体法和民事程序法的基本结论。但是，行政协议尚要遵守行政法律规范，主要涉及对行政权的规范和约束的法律规定，而这些规则主要是适用于行政主体，并不同等程度地适用于行政协议相对人。行政机关为避免承担行政管理中可能造成的失职、渎职等风险，故意将行政协议民事化处理，也可能导致行政管理上的混乱。^[6]可见，法院的民事审判业务部门无法完全解决行政协议法律适用问题，但又无法通过中止审理的方式寻求法院行政审判庭的裁判。(www.xing528.com)

第三，在行政协议相对人违约情况下，通过民事诉讼—法院强制执行路径来迫使相对人履行协议，不利于规范和监督行政权的依法行使。在行政协议的缔结、履行过程中，行政法律规范对行政主体都做出了较之于行政协议相对人更为严格的规定，如公开透明、程序正当、法律责任等。如果通过民事诉讼途径、运用民事法律规范解决行政协议争议，则会使得行政主体免受来自于行政法律规范的严格要求，不利于司法对行政主体的监督和依法行政的深入推进。

第四，民事诉讼—法院强制执行不符合当下的行政协议争议解决的有关立法。修订后的《行政诉讼法》已经将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，不能因为行政主体无法作为行政诉讼原告，就否认行政协议纠纷的行政争议性质。如果对这两类行政协议争议的解决分别由两种路径加以实现，则不但不利于司法裁判的公正、一致和权威，也是对行政协议概念和性质的人为割裂。