人大主导立法起草辨析

党的十八届四中全会决定提出人大主导立法的新要求后，学者们逐步展开了对于人大为什么要主导立法、人大主导立法应当如何践行等问题的研究。无论是从西方政治学说还是从我国《宪法》的权威条文分析来讲，人大主导立法在立法原理和规范表达中都是无可争议的。就立法原理而言，人民将天然权力让渡给国家代议机关行使，那么国家代议机关就相应取得了代表人民意愿制定法律的合法性与正当性。就规范表达而言，我国《宪法》第二条和第三条确认了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关，具有高于国家行政机关、审判机关、检察机关的地位与权力。^[8]人大主导立法的提出纠正了我国立法实践中长期存在的人大立法严重依赖政府，甚至由政府部门主导立法的角色错位，宣示了人大在我国立法体制机制中的权威性地位。

从人大主导立法的应然要求来讲，有学者认为：“人大主导立法就是指在我国立法过程中，应由人大把握立法方向，决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向。”^[9]有学者将人大主导立法层次化，认为：“一是立法理念和价值，要由人大来明确；二是立法程序，要由人大来调控，尤其是制定程序的启动；三是立法内容，要由人大来决定；四是立法技术，要由人大来把关。”^[10]笔者认为，以上学者对于人大主导立法的理解较为全面。可以说，人大主导立法不仅需要人大从宏观的立法价值与立法进程角度进行全盘考量，而且需要人大将立法内容与立法技术精细化，锻造出令人满意的“法律产品”。(www.xing528.com)

人大主导立法起草是人大主导立法的重要环节，立法草案质量的好坏、水平的高低直接决定着人大及其常委会审议工作的轻重、法律法规是否能达到预期的立法效果。所以，人大及其常委会在立法起草阶段发挥主导作用具有必要性。不过，人大主导立法起草并不意味着完全无视政府职能部门及其他起草单位的贡献，让人大及其常委会纯粹凭借一己之力完成每一项立法草案的起草，对立法起草工作“大包大揽”，无论从人大及其常委会职责权能范围来讲，还是从其机构设置与人员组成来讲，由于人大及其常委会工作机构自身条件的限制，其对于每项草案都“亲力亲为”进行起草实属不能。因而根据《立法法》的授权，各地人大就将人大主导立法起草这一要求，具体化为人大及其常委会工作机构应当提前介入草案起草工作。