浙大法律评论2018卷：提前介入现实困境

《立法法》与地方立法程序规范为地方人大及其常委会介入法规起草阶段提供了权威性依据。但是，提前介入制度在理论与实践中面临着不可避免的困境和挑战。

1.不利于破除部门利益造成的“管制俘获”

地方人大及其常委会提前介入法规起草程序，虽然抱以避免部门利益法律化倾向的初衷，但在事实上容易造成“管制俘获”。“管制俘获可以分为两种，一种是立法俘获（legislative or statutory capture），即管制政策制定在很大程度上代表了被管制者的利益；另一种是代理俘获（agency capture），即作为代理人的管制者在管制过程中被其管制对象俘获。”^[6]与行政管制过程中容易出现“管制俘获”一样，地方人大及其常委会提前介入法规起草过程，与政府职能部门共同调研、座谈，地方人大及其常委会在无形中会迁就政府部门的意见和立场，更加理解与尊重政府部门所拟定的法规草案，而对其他立法相关主体的利益和意见欠缺公允的考量，从而形成“管制俘获”，无法摆脱地方政府对于地方人大及其常委会立法的掣肘，不能有效避免部门利益法律化倾向。^[7]

2.模糊了立法审次制度且增加了人大立法负担(www.xing528.com)

从立法的整体性过程出发，提前介入制度模糊了地方人大立法的审次制度，消解了地方人大及其常委会在立法审议阶段所发挥的审查监督作用。一般来说，构建地方人大及其常委会审议法规案的立法程序就是为了让地方人大及其常委会借助自身专业意见和积累的立法经验，将法规草案“过滤”一遍，剔除其中的部门利益要素，整合法规案对于不同群体的利益考量，形成立法共识。然而，地方人大及其常委会提前介入政府部门法规起草过程，可能直接导致作为控制监督环节的立法审议程序空置，限制审议阶段所进行的立法调研、立法论证等活动的全面性和广泛性，尤其是弱化了统一审议的严肃性和主导性，最终对立法质量产生影响。另外，当地方人大及其常委会提前介入法规起草阶段时，重复调研的问题十分突出。在法规案正式审议阶段，地方人大专委会或常委会工作机构需要联系政府职能部门，借助其专业优势与资源进行立法调研。这就导致一个地方性法规的出台经历了两次甚至多次的调研，直接造成立法资源的浪费。并且，地方人大及其常委会工作机构的人力不足，人少事多的矛盾突出，各个工作人员手中均有数量不等的立法项目需要跟进。特别是地方人大及其常委会的法制工作机构的工作贯穿了近乎整个立法进程，从法规案立项论证到法规案起草再到人大专委会审议及最后的统一审议，常委会法制工作机构的全程参与给其工作人员带来了不小的负担与挑战。

3.提前介入制度的具体运作规则不明确

在上文笔者所收集的各省级地方人大立法程序规定中，除了作为强提前介入模式的《甘肃省地方立法条例》规定了提前介入的范围和工作内容外，其他省（区、市）的人大立法程序规定均照搬《立法法》第五十三条的规定，未能细化提前介入制度的主体、时间节点、范围、工作内容、程度、结果等规则，造成各地人大及其常委会在落实提前介入制度时具有较大的恣意性，直接导致提前介入制度运行的预期效果不明显。比如根据《北京市制定地方性法规条例》第十五条的规定，只要市常委会工作机构派员随同市政府进行立法调研、对草案提出意见，就符合本市人大立法的法定的程序，那么在人少事多矛盾突出的市常委会工作机构中，提前介入制度究竟能达成多少预期效果呢？即使市常委会工作机构派人参加了起草机构的相应活动，那么是否要发表意见？相关意见是否完全正确，是否符合人大及其常委会的工作要求？相关意见又能否被起草机构采纳与吸收？这些问题均有待回答与解决。从现实情况来讲，一个人大及其常委会工作机构的部门领导参加立法调研，与一个熟悉业务的普通工作人员参加立法调研，起草单位的重视程度肯定存在一些差别，而这些差别也是无法彻底消除的。由此可见，我国省级地方人大及其常委会的立法程序规定中所确认的提前介入制度尚处于“有法可依，无法可行”的状态之中，未能达成立法者的良好期待。