公务人员责任: 具体制裁、赔礼道歉

“现代行政组织存在形式的科层制是一个责任中心主义体系，行政组织结构中，人是与具体岗位联系起来的，岗位的任务也就是他的任务，岗位的功能就是他的功能，他的行为是把岗位的任务、岗位的职能转化为他自己的责任。”^[83]公务员考核一般分为领导成员考核以及非领导成员的考核，前者适用《党政干部考核工作暂行规定》，后者适用《公务员考核规定（试行）》。领导成员不包含内设机构的具有领导职务的人员。

（一）一般责任形式

公务人员的政府责任主要是惩戒性的，表现为对公务员的身份、资格、职务行为的限制和剥夺。公务人员承担政府责任的主要形式包括：（1）通报批评。这是公务员受到的一种精神上的惩戒性责任方式，是有权机关对实施情节轻微的违法行为的公务员实施的。（2）承认错误、赔礼道歉。这也是一种精神上惩戒性的责任方式。当公务员的政府责任经有关机关确认后，由有权机关责令公务员实施的向行政相对人承认错误，赔礼道歉。（3）履行法定义务。当行政主体构成政府失职时，负有具体履行职责的公务员就应承担履行职责的政府责任。（4）停止侵害。当公务员实施的侵权行为具有持续性时，有权机关责令有关的公务员结束其依然持续的侵权行为。（5）引咎辞职。这主要是针对在实施具体行政行为中因负有领导责任的公务员因过失对社会造成一定损失或产生不利影响而主动辞去领导职务的行为，是一种自我承担责任的形式。（6）责令辞职。相对应引咎辞职，这是具有领导责任的公务员被动辞去职务的行为，是一种他律性质的责任形式。（7）行政处分。这是行政机关追究公务员个人责任的方式，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。（8）行政追偿。这是公务员对内承担政府责任的方式，是行政机关对公务员的经济性制裁措施。其中，比较典型和适用较为普遍的是引咎辞职、责令辞职和行政处分、行政追偿。

（二）引咎辞职

引咎辞职是指党政领导干部在任职期间内因个人能力不够、自身行为不当或者因工作失误而造成较大损失或者影响，虽不足以构成违法犯罪追究法律责任，但不宜继续担任现任领导职务，而向组织申请辞去所担任职务的一种自责行为。^[84]引咎辞职是现代西方社会民主政治到责任政治的产物。在现代汉语中，“咎”指过失（因疏忽大意而犯的错误），引咎是指把过失归在自己身上，目的在于自责。所谓自责，是指政治官员对其履职情况和其言行进行自我评价，认为没有认真履行职责或言行违背民意，而自我发动的责任追究。自责的方式通常有道歉和引咎辞职两种。道歉是政治官员就自己的不良的履职情况或言行公开地向公众道歉，争取公众的宽恕；引咎辞职是自责的最严厉形式，政府官员的不称职行为或严重违背民意的行为，通过道歉也难以取得公众的谅解，只有提出辞职。因而国外的引咎辞职是指当官员的失当行为未达到追究法律责任的条件，但舆论和公众反响较大，继续任职有损于政府的形象时，官员主动要求辞去职务以示对自己行为承担责任的一种政治惯例。

我国通过法律规定的形式引进了引咎辞职制度。我国法律规定的引咎辞职是指领导人因自身过失而给工作造成了一定损失或产生了某种不利影响，使得其主动辞去领导职务的行为，是领导人自我追究过失责任的一种形式。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的“咎”不是一般的“过失”，而是“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任”，在这种“咎”未达到违法的程度或虽违法但依法不追究法律责任时，领导干部应该引咎辞职。本条例第59 条规定的引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。

2004 年4 月20 日颁行的《党政领导干部辞职暂行规定》对引咎辞职作出了更详细的规定，本规定第14 条，党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。第15 条列举了党政领导干部应当引咎辞职的九种情形：（1）因工作失职，引发严重的群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当，造成严重后果或者恶劣影响，负主要领导责任的。（2）决策严重失误，造成巨大经济损失或者恶劣影响，负主要领导责任的。（3）在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的。（4）在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故，负主要领导责任的；连续或者多次发生特大责任事故，或者发生特别重大责任事故，负主要领导责任、重要领导责任的。（5）在市场监管、环境保护、社会管理等方面管理、监督严重失职，连续或者多次发生重大事故、重大案件，造成巨大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的。（6）执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力，造成用人严重失察、失误，影响恶劣，负主要领导责任的。（7）疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的。（8）对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的。（9）有其他应当引咎辞职情形的。可以发现其中多是关于国家公务人员政府失职责任。

（三）责令辞职

责令辞职是指党政领导干部在任职期间内政治立场不坚定、品行不端正、政令不畅通且经教育不改，或在急难险重的任务面前履职不到位，或符合引咎辞职情形不辞职而造成严重的损失或影响，虽不足以构成违法犯罪追究法律责任，但不能继续担任现任领导职务，组织通过一定程序责令其辞去所担任职务的他律行为。^[85]在我国《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定的责令辞职，是指党委（党组）及其组织（人事）部门根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。拒不辞职的，应当免去现职。当发生了《党政领导干部辞职暂行规定》第15条所列情形之一时，领导干部应当引咎辞职而不提出辞职申请的，党委（党组）应当责令其辞职。

被责令辞职的干部若对其责令辞职决定不服，可以在接到责令辞职通知后15 日内，向作出决定的党委（党组）提出书面申诉。被责令辞职的领导干部不服从组织决定、拒不辞职的，党委（党组）应予以免职或者提请任免机关予以罢免。

作为一项领导干部人事制度，引咎辞职、责令辞职将监控相对人的自律行为和组织的他律规范有机地统一起来。引咎辞职以党政领导干部自律行为为基础，它要求有“咎”的领导干部根据辞职标准，主动就自己的过错向管理机关提出申请，辞去现任领导职务。但是单一的自律行为并不足以追究那些有“咎”而不愿辞职的领导干部，此时责令辞职正好弥补了引咎辞职制度上的缺陷。责令辞职是一种他律行为，是党政领导干部的管理机关根据当事人的实际表现符合引咎辞职而不辞职，或者是经管理机关认定不宜继续担任现职的，根据一定的程序，责令其辞去现任领导职务。

（四）行政处分

行政处分是追究行政公务人员个人政府责任的方式，是一种内部行政纪律责任。所谓行政处分是指国家行政机关或行政监察机关以行政隶属关系为前提，依照行政法律规范的规定，给予违反行政纪律、尚未构成犯罪，或虽构成犯罪，但依法免于刑事处罚的国家公务人员的一种惩罚性行政制裁措施。^[86]行政处分的目的是为了纠正和制止国家公务人员的违法违纪行为，给其他人员以警示作用，促进依法行政。因此，纵观当今世界各国，尤其是实行公务人员制度的国家，为保证国家行政管理的质量和效率，都非常重视公务人员纪律和惩戒制度建设。1957 年10 月26 日颁布实行《国务院关于行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，标志着我国行政处分制度的正式形成。1993 年8 月14 日颁布的《国家公务人员暂行条例》，标志着我国行政处分制度得到了完善。2007年4 月4 日国务院公布了《行政机关公务员处分条例》，并于2007 年6 月1 日起施行，其中对行政机关公务人员的处分作了全面、具体的规定。

行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受行政处分期间，不得晋升职务和级别，其中除警告以外的行政处分，不得晋升工资档次。

程序公正是实体公正的保证，同时程序具有自身独有的价值，如公平、公正原则。行政处分作为公务员个人责任的追究方式，需要有程序公正的保证。早期，我国行政处分的程序性规定都是一些原则性规定，而且零散，缺乏统一、明确和具体的程序规定。2007 年4 月4 日国务院公布的《行政机关公务员处分条例》对行政处分程序作出了具体规定。在作出行政处分决定之前，须历经有关部门的立案调查、听取被处分公务人员的陈述、集体讨论等阶段。行政机关公务人员对行政处分决定不服的，可以申请复核或者申诉。

（五）行政追偿

行政追偿是行政机关工作人员对内承担政府责任的方式。所谓行政追偿，又称行政求偿，是指在行政赔偿中，行政赔偿义务机关在代表国家向行政赔偿请求人支付了赔偿费用以后，依法责令有故意或重大过错的行政公务人员、受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用的一项法律制度。^[87]行政追偿以行政赔偿为其成立前提，根据我国《国家赔偿法》第31 条的规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或受托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用；《行政诉讼法》第68 条第2 款规定：“行政机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费用。”根据以上的分析，行政追偿的构成要件主要包括以下几点。(www.xing528.com)

其一，行政追偿以行政赔偿义务机关已代表国家向赔偿请求人承担了赔偿责任为前提。如果没有国家赔偿行为，行政追偿便无从发生。在赔偿义务机关向受害人赔偿之前，国家的赔偿责任尚未最终实现，追偿权只是拟制存在，并非实际地享有。而且赔偿义务机关必须是实际地向赔偿请求人支付了赔偿费用，如赔偿义务机关仅是返还财产、恢复原状或者消除影响、赔礼道歉等，则不能行使行政追偿权。因为设置行政追偿的目的并不在于惩罚，同时也是出于减轻国家财政负担的考虑。

其二，主观上，被追偿人必须有故意或者重大过失。行政追偿以行政赔偿为前提，但并不是所有的行政赔偿都必然引起行政追偿。同时附加一定的主观条件以排除一些不予追偿的行为。我国采以“故意或重大过失”为其主观条件。所谓故意，是指行政机关工作人员在行使职权时，主观上能认识到自己的行为违法且可能造成相对人合法权益的损害，仍希望或者放任这种结果发生的主观心理状态。过失可分为一般过失和重大过失，只有存在重大过失时，才会被行使行政追偿权。重大过失是指行政机关的工作人员，“不但没有尽到其身份或者职务上的特殊义务，而且也未能预见和避免普通人均能预见和避免的事情，即没有达到法律对一个公民的起码要求”。

其三，行政追偿的主体即行政赔偿法律关系的当事人，包括代表国家作为追偿人行使追偿权的赔偿义务机关和作为被追偿人的公务人员。根据《国家赔偿法》的规定，作为追偿人的赔偿义务机关具体包括：因行政机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害引起行政赔偿的，该工作人员所在的行政机关为追偿人；法律授权的组织或者人员违法行使行政职权引起行政赔偿的，该组织是追偿人；受行政机关委托的组织或者个人违法行使委托的行政职权引起行政赔偿的，委托的行政机关是追偿人。赔偿义务机关只能向所属的工作人员行使追偿权。两个以上行政主体为共同赔偿义务机关的，应当根据自己承担的赔偿金额，分别向所属的工作人员追偿。被赔偿人具体包括：在执行职务中有故意或重大过失的公务人员；接受委托行使行政职权时有故意或重大过失的受委托的组织或个人；同一个行政机关的两个以上的工作人员共同实施侵权行为的，为共同被迫偿人，应当相互承担连带责任。但是，赔偿义务机关在作出追偿决定时，应当根据各自的过错的大小，确定具体的追偿金额。不同行政机关的两个以上的工作人员共同实施侵权行为的，不能作为共同的追偿对象，赔偿义务机关应当根据自己分担的赔偿金额，分别向所属的工作人员追偿；法律、法规授权的组织的内部工作人员行使行政职权造成侵权损害赔偿的，该内部工作人员是被迫偿人；受行政机关委托行使行政职权的组织的内部人员，实施加害行为造成侵权赔偿的，该受委托的组织是被迫偿人。该组织在承担了迫偿责任后，可以依据组织内部的规定追究直接责任人员的责任。

我国在立法上并无关于行政追偿的法律程序，这导致在实践中行政追偿无法实施。如何解决因行使追偿而产生的争议，或者通过何种程序来解决因行政追偿而产生的争议，关于这一问题有如下几种主张：（1）在国外有人提出行政赔偿附带行政追偿诉讼，国内也有人提出并论证了此观点。（2）可以允许通过诉讼途径解决，即当求偿权的行使机关对其公务人员作空追偿决定后，被求偿人不服可以向当地人民法院提出诉讼。（3）不能通过诉讼，只能适用行政方法解决。理由是行政追偿法律关系是一种行政内部关系，双方的地位具有不平等性，被求偿人在求偿中没有主动权。当求偿人作出决定后有时决定可能存在问题或不公正，由谁来纠正及保护被求偿人对决定的复审，即当被求偿人不服决定可以向上一级行政机关申请复审，而复审后的决定为终局决定，义务人必须履行。（4）对是否允许被追偿人起诉不能一概而论，应根据不同的情况，适当选择方式，即凡是行政机关对其公务人员行使追偿的，即使产生争议受追偿人也不能起诉。但当行政机关行使追偿权的对象不是其公务人员，而是其他受委托的组织或个人时，可以允许行政机关以起诉的方式解决争执。^[88]

从目前我国行政追偿的法律性质上看，其仍属于内部行政关系，即特别权力关系，不具有可诉性，不受司法审查。^[89]在我国尚不具有法律依据对行政追偿争议通过诉讼方式加以解决。因此，目前解决行政追偿争议的法律途径仍是唯一的行政处理程序。其形式一般为行政申诉，而不包括行政复议。正因为我国关于行政追偿救济方面存在立法空白，我国行政追偿的实施情况并不理想，追偿权弃而不用的情况普遍存在。这样不仅损害了国家利益，也使实施违法行政活动的公务人员得不到应有的惩戒，不利于依法行政的开展。

（六）政务处分

政务处分是由国家监察机关或任免机关、单位^[90]对违法公职人员依法作出的惩戒决定，使公职人员承担的纪律责任。二者的政务处分的形式相同，但监察机关与任免机关、单位作出的政务处分性质存在根本差异。从隶属关系角度分析，监察机关作出的政务处分属于外部追责结果，任免机关、单位作出的政务处分是内部追责结果。从监督权体系分析，监察机关的政务处分决定是监察处置权，任免机关、单位的政务处分是行政监督管理权。从隶属关系和监督权体系的分析中可知，决定政务处分性质的是主体、对象、内容^[91]。此外，尽管两种政务处分的责任内容相同，但政务处分实施效果和救济途径不同，相关因素包括权限、程序、依据等。因此本书将决定从政务处分的性质和影响政务处分实施效果的各要素内容阐述我国的政务处分制度。需要强调的是，为符合“政府责任”这一主题，在下文的比较内容中，任免、单位的主体范围限定为政府行政机关。

首先，决定政务处分的性质的内容主要有三个方面：其一，作出政务处分决定的主体。国家检察机关由于行政机关公务人员与监察机关不存在隶属关系，因此其政务处分是一种外部制裁；政府与其公务人员具有隶属关系，因此该政务处分是一种内部制裁。其二，政务处分对象（即被处分主体）。尽管两种政务处分对象都要求身份适格，但监察机关政务处分对象的范围大于政府政务处分对象的范围，且主体和对象的监督关系不同，导致监察机关的政务处分决定权属于监察处置权，政府的政务处分权属于行政监督管理权。其三，政务处分的内容体现出它是一种纪律责任，与狭义的法律责任相区别。纪律责任是以公职人员身份为核心，为保障组织秩序，对组织内部成员施以职级、职别、职业荣誉、身份资格等不涉及人身自由、生命、财产的责任。对于业已退休或不再是公职人员的人不能对其政务处分决定。^[92]依据《公务员法》第62 条，《监察法》第45 条的规定，政务处分的一般责任形式包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

其次，影响政务处分实施效果和救济途径的内容也涉及三个方面：政务处分权限、政务处分程序、政务处分依据，它们决定了监察机关作出的政务处分的合法性和效力优先性。（1）超越政务处分不能超过其法定权限，否则不具有合法性。由于处分对象范围不同，政府的处分权限小于检察机关处分权限。同时，政务处分实施民主集中制原则，任何个人或者少数人擅自决定和批准的处分决定无效。（2）政务处分应当遵守程序规范，否则因政务处分程序违法而无效。政务处分大致包括立案、调查、决定、函告、救济五个阶段，并涉及免予处分程序、回避程序、处分变更程序等特殊程序事项。其中，监察机关与政府的政务处分救济程序具有明显差异：公职人员对监察机关作出的涉及本人的处分决定不服的，依照《中华人民共和国监察法》的规定申请复审、复核，而公职人员对任免机关、单位作出的涉及本人的处分决定不服，申请复核、申诉的，按照有关规定办理。（3）处分决定机关、单位应当严格按照相关法律法规等法律规范性文件实施政务处分。截至2020 年4 月，我国的《政务处分法（草案）》尚处于提交审议阶段，国家监察机关对违法公职人员的处分决定适用依据有《监察法》《公务员法》《法官法》《检察官法》《事业单位人事管理条例》《公职人员政务处分暂行规定》等，而政府对其内部作出处分决定的法律规范少于监察机关。

最后，需要补充的是政务处分与其他责任的衔接问题。不少学者提出政务处分专门立法是推进“纪法衔接”与“法法衔接”，完成监察体制改革全面深化阶段目标的重要环节。^[93]换言之，这是通过法律规范保障不同责任制度之间的贯通连接，实现增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。^[94]责任衔接主要包括以下内容。

（1）监察机关的政务处分与任免机关、组织的政务处分衔接：对公职人员的同一违法行为，任免机关、单位和监察机关不重复给予政务处分，监察机关已经给予政务处分的，任免机关、单位不再给予处分；任免机关、单位已经给予处分的，监察机关不再给予政务处分。或者监察机关依法督促任免机关、单位依法开展政务处分工作，发现任免机关、单位应当给予政务处分而未给予，或者给予的政务处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。

（2）政务处分与法律责任的衔接：刑事责任方面，一般应当先依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任。并且，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。行政责任方面，公职人员依法受到行政处罚，应当给予政务处分的，处分决定机关、单位可以根据生效的行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经立案调查核实后依照本法给予政务处分。此外，处分决定机关、单位作出政务处分后，司法机关、行政机关等依法改变原生效判决、裁定、决定等，对原政务处分决定产生影响的，处分决定机关、单位应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等重新作出相应处理。

（3）政务处分、党纪处分、组织处理的衔接：公职人员有违法行为的，有关机关可以依照规定给予诫勉等组织处理。情节较轻时，处分决定机关、单位可以按照管理权限直接或者委托有关机关、单位或者人员，对其进行组织处理。政务处分和组织处理可以单独适用，也可以同时适用。公职人员同时受到政务处分和党纪处分、组织处理的，按照最长的期限执行。

（4）集体责任向政务处分的转化：公职人员两人以上共同违法，根据各自应当承担的法律责任，分别给予处分。有关机关、单位、组织领导机构集体决定或者实施违法行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员中的公职人员依法给予政务处分。

（5）政治责任与政务责任的衔接：对经各级人民代表大会或者其常务委员会选举或者决定任命的公职人员给予撤职、开除处分的，应当先由人民代表大会或者其常务委员会依法罢免、撤销或者免去其职务，再由处分决定机关、单位依法作出处分决定。对各级人民代表大会代表给予处分的，应当向其所在的人民代表大会常务委员会通报。

（6）政务处分与行政职责的衔接：公职人员有违法行为，已经被立案调查，不宜继续履行职责的，处分决定机关、单位可以决定暂停其履行职务。