政府问责规则体系：法治政府要论

目前，我国的政府问责制还没有形成统一的立法形式，实践中问责所依据的法律法规文件数量繁多、内容较杂，可操作性较差，这给问责制的公正性造成了极大的损害。^[32]因此，本书认为，对于我国政府问责制度的构建来说，在现有的法律依据基础上，应当形成一个完善的问责规则体系，为问责制的实施提供明确的法律依据，奠定制度体系上的合理框架。具体而言，可从以下几个方面展开阐述。

（一）法律法规

政府问责应当依据相关法律法规的规定进行问责，而法律法规的权限来源于宪法，因此，政府问责制度应当是以宪法为统领的法定问责制度。我国《宪法》第41 条规定了“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这是对政府问责的原始依据。此外，《宪法》在第三章“国家机构”当中概括性地规定了有关问责的条款，这也成为法律法规具体细化问责内容的宪法依据。具体而言，政府问责相关法律规范有：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政复议法》《人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国义务教育法》《医疗废物管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》。

（二）行政规则

为应对“非典”疫情，国务院于2003 年5 月颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，明确规定了关于违法或不当处理突发公共事件而导致的政府责任的相关问责内容。随后，中央开始陆续制定一系列有关政府问责制度具体规定的规范性文件。其中，国务院颁布的规范性文件主要有：《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）《中央企业资产损失责任追究暂行办法》。《实施纲要》提出依法行政的指导思想和目标之一便是“行政权力与责任紧密挂钩”，并为依法行政细化了基本原则和基本要求，明确指出要“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”，为政府问责的具体走向指明了方向。《中央企业资产损失责任追究暂行办法》的制定则“为加强企业国有资产保护，完善中央企业资产管理责任制度，规范中央企业资产损失责任追究行为”提供了明确的问责规定。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅还颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的规范性文件。该文件对“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上述工作部门内设机构的领导成员”规定了具体的问责情形、方式及适用和问责程序，属于比较明确且完善的规定，具有很强的可操作性。有关政府问责的部门规章主要为：《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》《关于违反森林资源管理规定造成森林资源破坏的责任追究制度的规定》《国土资源执法监察错案责任追究制度》《公安机关人民警察内务条令》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》。部门规范性文件有2016 年3 月17 日公安部印发的《公安机关领导责任追究规定》。

（三）党纪党规(www.xing528.com)

基于我国的国情及现实法律状况，存在法律依据时政府在行政活动中便适用法律，当法律产生缺漏时则适用党的政策。因此，政府问责制度中，党纪党规存在一定的分量。2002 年，中共中央依据《中国共产党章程》及有关法律、法规制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》^[33]。该条例是最早对党政干部问责所规定的一部党内法规，其第十一章“免职、辞职、降职”中对党政领导干部的相关政治问责情况进行了具体、明确的规定，而第十二章“纪律监督”则对党政领导干部的违纪问责情况进行了明确规定。随后颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》对《党政领导干部选任用工作条例》中有关辞职的规定进行了细化的规定。2003 年，为“维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律”，中共中央颁布实施了《中国共产党纪律处分条例》^[34]。其中，第9条规定：“违纪与纪律处分”明确规定了“党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予党纪处分的，都必须受到追究”，并对党员纪律处分的原则、种类、从（减）轻（重）情形以及应受处分情形作了具体的规定。2004 年，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，该决定从加强党的执政能力建设出发，进一步提出：“各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众监督。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下”“依法实行质询制、问责制、罢免制”“加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权”。2005 年，“为深入贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，深入开展党风廉政建设和反腐败工作”^[35]，中共中央制定并颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。该纲要强调“积极推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”，明确要求“完善行政执法责任制和评议考核制。制定行政效能投诉、行政过错责任追究办法”，这也成为党内问责的直接依据。^[36]

（四）行政伦理规范

“行政伦理规范产生于社会公共生活领域，是社会对从事行政管理职业活动的行政人员所提出的道德要求的体现，是专门用来规范行政人员及其行政行为的伦理规则和道德标准。”^[37]行政伦理规范作为一种伦理规范，与法律规范、行政规则、党纪党规共同约束、规范着政府及其工作人员的行为，作为政府问责的伦理规范依据。但行政伦理规范也有其独有的特点，伦理关系的普遍性决定了行政伦理规范并不仅仅局限于对行政人员某一方面的约束，而是从思想修养到具体的行政行为等全部行政职业活动方面都对行政人员起着规范作用，既包括对行政人员思想意识、价值观念等主观因素要求达到基本的善恶评判标准，也包括在具体的行政活动中要求行政人员应当遵循活动原则、工作程序、办事规则、言行标准和行政纪律等客观标准。^[38]据此而言，行政伦理规范是主观性与客观性的统一、自律性与他律性的统一。一方面，行政伦理规范的形成具有社会客观基础，是反映行政职业伦理关系及其客观要求的行为规定、善恶标准；另一方面，行政伦理规范也包含着人们对客观社会的主观认识和理解，是行政人员在行政伦理关系中作为伦理主体所产生的认识和经验的总结。因此可以说，行政伦理规范是主客观因素的统一。行政伦理规范本质上是指对行政人员的道德约束，而道德约束一般来自于行政人员内在的自觉性和自律性，当行政伦理规范得以形成，其便与具体的人格相分离而是具有普遍约束力的一般道德价值标准，成为规范行政人员的外在要求，并受到社会、政府、行政结构等外在的要求和支配，通过权威力量和惩罚机制发挥着其实际的功效。而当行政伦理规范成为行政人员普遍应当遵循的标准，则又促使行政人员从内心认可该行动标准，并在行政活动中遵循着它，因此，行政伦理规范也是自律性与他律性的统一。

行政伦理规范的内容非常丰富，概括而言，主要包括廉洁奉公、勤政为民、求真务实等。^[39]这些行政伦理规范是全体行政人员都应当遵循的基本行为规范。具体而言，其内涵主要有：其一，廉洁奉公方面的行政伦理规范。廉洁奉公是行政人员必须具备的也是最基本的行政道德，同样也是行政人员的道德底线。其中，有关廉洁的具体规范或准则主要有《关于党风廉政建设责任制的规定》^[40]，以及与《中国共产党纪律处分条例》^[41]《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》^[42] 《中华人民共和国行政监察法》^[43]等基础性法律和党内法规相配套的规定或实施细则，从这些文件的具体规定中，我们可以总结出我国行政伦理规范在廉洁方面的具体要求有^[44]：（1）不贪。“不贪是行政人员廉政道德的根本，这就要求行政人员一方面认真学习党和国家廉洁自律、奉公守法、惩治腐败的政策和法律，深刻认识贪污对社会、国家的危害，构筑牢固的思想道德防线；另一方面，在具体行动中，要严格遵守党和国家关于廉政的全部要求，不得有任何贪污、索贿、受贿行为，真正做到不贪，自觉保持廉洁。”^[45]（2）不占，即不非法占有或取得利用职务之便获得的个人私利。（3）不奢，即不奢侈浪费。“奉公”与“廉洁”是一个问题的两个方面，两者互为前提，且统一于行政人员的具体行为之中。但两者在具体的内容方面仍然存在不同，“廉洁”规范侧重于“禁止规范”，而“奉公”规范则侧重于积极的作为行为。一般而言，我国行政伦理规范关于奉公的具体要求有^[46]：忠于党，忠于国家，以人民利益为根本，服从全局，团结协作，公正严明、一心为公。其二，勤政为民方面的行政伦理规范。勤政就是忠于职守，勤奋敬业，不当“懒官”，具体包括勤于学习和思考、勤于工作两个方面的要求。为民就是要为群众办好事、办实事，切实解决群众在衣、食、住、行、文化等方面的问题，具体包括以下几个方面的要求：必须深入基层，知民情；必须加快发展，帮民致富；必须多办实事，解民之忧；必须改善环境，使民安乐。勤政的价值在于为民，不为民的勤政是暴政，而没有勤政的为民也只是一句口号，无法落到实处。因此，可以说，勤政与为民互相依存，不可分离。据此而言，勤政为民就是指行政人员应勤于政务，忠于职守，一心为民，服务于民，这既是行政人员做好本职工作的基本条件，也是其应尽的道德义务。其三，求真务实方面的行政伦理规范。求真是指求真理、做真人、办真事，务实是指务实际、说实话、见实效，两者具有内在的统一性，求真是务实的前提和基础，务实是求真的结果和归宿。求真务实是解放思想、实事求是的具体体现，应当贯穿于整个认识到实践的过程。具体而言，求真务实的要求包括：首先要真心实意，其次要有真才实学，做到真抓实干，实事求是，尊重客观规律。