推行政府问责制：问责制度构造与内涵

“在现代民主社会，政府要对公众负责已成为共识，任何政府都会以一定的形式承诺要对公众负责。”^[16]责任政府的建设成为现代法治政府建设的必然环节，但在现实政治生活中，政府责任往往得不到落实。这便导致一个问题：在当代民主社会中，如何实现责任政府、落实政府责任，切实保障政府对人民负责？推行政府问责制是建立政府责任机制的必经途径并且已经成为共识。然而，无论是学术界还是实践中，对于政府问责制的具体内涵和构造却始终未形成统一共识，从这个角度而言，政府问责制还存在许多需要完善的地方。基于此，下文将从问责制度的具体构造入手，深入探讨政府问责制的具体内涵。

（一）政府问责的主体

政府问责的主体，即关于“谁具有问责权力”的问题。目前，我国学界关于问责主体也存在争议，如前文所述，有的学者认为政府问责的主体是公众，有的学者认为政府问责的主体是行政系统，还有的学者认为政府问责的主体是多元化的，公众、行政系统都可以成为问责主体。本书认为，在明确政府问责主体之时，首先，应当对问责启动主体和问责主体进行区分。问责主体是指拥有问责的公权力主体，而问责启动主体本身不具有问责的权力，但可以提请有权机关进行问责。在西方发达资本主义国家的政府问责制度中，问责主体主要指的是议会和行政系统，当然也存在其他主体，例如美国的选民罢免制度即是选民作为问责主体。在我国，根据宪法的规定，公权力机关和社会组织都具有监督行政机关及其工作人员对行政权运行的权利。这意味着中华人民共和国境内的组织和个人都可以在发现行政主体及其工作人员实施违法或者不当行为之时提出问责的要求，即他们都是问责的提起主体。但就政府问责概念本身以及宪法所赋予的处置行政主体及其工作人员的权限而言，我国问责主体包括各级人民代表大会及其常务委员会、县级以上行政机关、特定专门机关以及各级监察委员会。^[17]目前在我国公权力机关问责制度尚未完善的情况下，不宜借鉴美国选民罢免制度，将政府问责的主体扩大到公民个人及其他组织。其次，还需要厘清政府问责主体和行政救济主体之间的区别。行政救济主体是指行政相对人不服具体行政行为而诉求救济的机关，最为典型的行政救济主体是法院。法院作为行政救济主体，对行政行为具有以撤销、变更、确认无效等方式否定行政行为的权力，但法院本身并不具有直接进行问责的权力，不属于政府问责主体。我国的政府问责制度主要实行的是“同体问责”，即行政问责机制，包括上级行政机关及有权的行政机关内部职能部门。而在行政系统之外的“异体问责”中，问责主体主要包括各级人民代表大会及其常务委员会、各级监察委员会、执政党。^[18]

（二）政府问责的对象

政府问责的对象，即关于“谁会被问责”的问题。就西方问责制度而言，政府问责的对象分为政务官问责和事务官问责，这源于西方国家的政党制度。政务官问责是指对包括总统、总理、首相、内阁成员等代表政党意志的行政人员进行问责。而事务官问责则是对一般公务人员的行政违法或者不当行政行为进行问责。在我国，根据我国《公务员法》可知，公务员的划分与西方国家不同，并非是依据政党制度而是具体分为领导职务与非领导职务两类。因此，对于公务人员的问责也由于领导职务与非领导职务产生不同，但两者皆属于政府问责的对象。而依据责任类型的划分，对于公务人员的问责也可分为对负有直接责任或是间接责任的领导人员和对直接责任人员的问责。此外，公务人员所属的行政主体作为一个责任主体，也属于政府问责的对象，具体可分为各级行政机关、行政机关各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等。^[19]

（三）政府问责的事由

政府问责的事由，即关于政府“为什么会被问责”的问题。在公共行政领域，罗美泽克提出了四个方面的问责内容：法律问责、政治问责、等级（管理）问责和职业（道德）问责。^[20]其中，法律问责是指公共行政因违反宪法、法律和行政管理规章的有关规定进行的问责。政治问责是指行政部门或机构管理者必须对来自外部的重要问责意见给予回应。等级问责是指在公共行政所形成的等级权力管理的组织结构中，每一个等级的人员都有相应的职责并接受其上级官员对其工作绩效进行责任评估。职业问责是指行政人员对职业标准和职业道德的违反而进行的问责。^[21]虽然在政府行政领域，有关问责的概念观点各异，但是在公共行政领域，美国学者杰·M.谢菲尔茨（Jay M.Shafritz）于1985 年主编的《公共行政实用辞典》和1998 年主编的《公共行政与政策国际百科全书》对问责进行了明确的界定，认为问责指的是狭义的公共行政问责概念。^[22]基于此，本书认为，我国对政府问责的缘由也可从法律、政治、道德三个方面进行问责。^[23]

具体而言，法律问责指的是政府因违反宪法、法律法规的有关规定所需承担的否定性的法律后果。其中，违反宪法规定所承担的责任偏向于政治责任；违反民事规定则是政府作为私法人主体的身份存在，承担的是民事法律责任；政府以公法人的身份违反刑事法律规定，承担的则是刑事责任，而“公法人的目的是为社会公益服务的，如果以刑事责任来约束政府，就有可能危及社会公益”。^[24]因此，政府的法律责任更倾向于指的是政府在行政法律关系中因违反行政法律规定所承担的责任。在行政法律责任中，政府的问责又主要以场域为划分标准，分为政府内部与外部两类行政法律责任。内部行政法律责任指的是政府及其工作人员因违反上下级政府的行为规范或是公务员的行为规范而承担的否定性的法律后果，譬如违反公务员法或是地方政府责任法律、法规等。外部行政法律责任指的是政府及其工作人员因违反行政法律规范导致行政相对人权益受损而承担的否定性的法律后果。政治问责指的是政府基于其权力的来源——在代议制民主政治中，政府的权力虽名义上是由代议机构授予，但实质上来源于人民，人民则通过代议机构（在我国即是人民代表大会）间接行使国家权力，使得“政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎目的性（即合乎人民的利益、权利和福利），其决策（体现为政策与法规、规章、行政命令）必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任”。^[25]道德问责指的是“行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范”^[26]而应承担的否定性的后果，包括违反职业道德标准的要求以及行政人员作为一个普通公民所要求的社会所普遍遵循的道德标准。

相对于西方国家而言，问责制在我国实行的时间并不长，实践当中的政府问责缘由相对比较狭窄。当前涉及的问责缘由主要包括严重的生产安全事故、生命安全公害事故、突发性灾难以及严重的经济案件，采取的方式也主要是事后的查处。^[27]就具体的公务人员而言，对于党政领导干部的问责缘由主要包括决策失误、工作失职、监督监管不力、用人失察、安全事故频发、滥用职权、重大事件处置不当等情形。对于一般行政机关工作人员而言，问责的缘由主要包括在行使执法职权和履行法定义务的过程中，执法行为越权违法或不当，执法程序违法或执法依据不当等情形。但从有权必受监督、权责应一致的价值内涵来看，对政府问责的缘由应当采用广义的解释，不仅应当从行政机关及其公务人员实施的行政活动入手，同时应将涉及其他与履行行政有关的活动也纳入问责范围，审查其行为的合法性、合理性和遵纪守法表现的情况。将政府问责的范围扩展到政府实施的一切有关公众利益的行为，包括且不限于决策行为、执行行为和监督行为，甚至是与职务无关的公务人员的私生活行为，只要是与公职人员身份不符的行为，都属于行政问责的范围。(www.xing528.com)

（四）政府问责的程序

政府问责的程序，即涉及“如何问责”的问题。问责程序是问责制合法合理进行的程序性保障，它不仅涵盖了程序正义的理念，也是实现问责制实质公平和正义的必要条件。以法国的问责程序为例，它的纪律处分程序正朝着“审判化”的方向发展，具体包括调查、咨询纪律委员会的意见、作出处分决定、对纪律处分的申诉。以德国的问责程序为例，以问责程度的轻重为区分标准分为非正式和正式两类程序，前者为行政惩戒模式属于惩戒处分，后者为司法惩戒模式属于惩戒措施，非正式程序包括程序前之调查、惩戒处分、惩戒处分之救济，正式程序包括申请、决定、调查、再决定、做成谴责书、法院审理、作出判决、惩戒法院决定之救济。^[28]由此可见，以德法两国为代表的大陆法系国家的问责程序主要包括调查、作出处分决定（或是判决）、救济三个部分。

在我国，政府问责程序还有待发展和完善，其所包含的程序侧重于“追责”而在救济方面的程序力度不够，具体而言主要包括以下几个方面^[29]：（1）立案，即确立问责，包括依职权和依申请启动问责两种情况，依职权指的是问责职能部门或是具有问责权限的机构在监督行政活动的过程中发现问责情形而主动启动问责程序；依申请是指公众通过信访、检举、揭发等情况向有权机关或部门申请启动问责程序。（2）调查，即进行问责调查，由有权机关或部门对问责缘由进行调查，搜集问责情形有无、责任大小及是否存在因果关系或是免责事由的相关证据，并通知当事人听取当事人的陈述和辩解。（3）决定，即作出问责决定，确定问责的处理方式。由有权处理机关或部门（一般为权力授予机关部门或是公职人员所在的机关单位、各级监察委员会）依据认定的事实和相关的法律规定，对问责人员或部门选择与其责任相当的问责方式。（4）通知并执行^[30]，即确立问责方式之后正式向当事人送达书面的问责决定，并告知救济途径，同时按照相关管理权限规定，落实责任内容。

从理论上说，我国各级人民代表大会作为代议机构，是我国最高的权力机关，也是重要的异体问责主体，享有质询、罢免权，并可组织特定问题的调查委员会启动特定的调查程序，但在实践中，人大的问责程序却很少启动。基于此，本书认为，我国的政府问责制度应当强化人大对各级政府和政府官员的问责力度，落实人民代表大会作为人民代表机构对行政活动的监督，切实保障人民的利益。

（五）政府问责的后果

政府问责的后果，即关于“被问责对象承担责任种类”的问题，各国相关规定均不相同。在几个典型的西方国家中^[31]，美国规定了罢免、弹劾、警告和申诫、调离岗位或者降级、记过、停职、降职、免职等。法国规定了弹劾、不信任投票、警告和申诫、从晋升人员名单中取消其晋升资格、降级、不超过15 天的临时解除职务、调职、降职、临时解除职务3 个月至2 年、强制退休和撤职等。英国规定了弹劾、不信任投票、停止或者延期晋升、停职或者撤职等。德国规定了弹劾、建设性不信任投票、警告、罚款、减薪、停止晋升、降级、降职、开除公职、削减和取消退休金等。日本规定了罢免、不信任投票、警告、减薪、停职和免职等。

在我国，政府问责的承担方式主要有：责令公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；停职检查，引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分，给予政务处分，给予党纪处分。当前，我国的政府问责制度尚处于初期发展阶段。因此，笔者认为，我国关于政府的问责方式应当借鉴西方国家，以问责主体为划分标准，将政府问责方式分为：（1）人大问责方式，包括罢免、质询、组织特定问题的调查委员会进行调查并作出相应决议。（2）各级监察委员会以及上级行政机关和相关职能部门的问责方式，包括名誉罚（如警告、通报批评等）、身份罚（如降级、降职等）、财产罚（如罚款、减薪、取消特定补贴、取消退休金等）、能力罚（如调职、撤职、免职等）。此外，政府问责的实现和体系化构建不仅需要政府责任法典这部法律，还需要配套相关的辅助机制，譬如行政伦理的构建。美国学者特里·库珀在其《行政伦理学：实现政府责任的途径》一书中提出了责任实现包括两种途径——外部控制和内部控制，即制度构建和伦理构建。二者的关系如同电脑的硬件和软件，没有行政伦理这一软件的构建，政府责任这一硬件再好也难以实现政府责任法治的目的。因而，在构建政府责任法律体系的同时，行政伦理的构建也应同步进行。另外，构建完善的监督体系也是政府责任体系得以完善必不可少的辅助性制度。只有将政府行为置于民众、媒体、社会组织等监督之下，政府的违法行为或者不当行为才能够更加清楚、明了，政府责任才能真正得到落实。