政府问责的内涵及其重要性

政府问责源起于西方，是西方政党政治的产物，在西方国家政治生活中对官员问责已是一种司空见惯的现象。它体现了西方社会的民主与法治原则，成为了克服行政权力腐败的利器之一，已经逐渐融入国家政治生活中到并成为不可或缺的一部分。在政府问责的中国化过程中，不同学者对政府问责的概念内涵产生了不同的认识，主要存在以下几种观点。

（一）公众问责

不少学者认为对政府的问责指的是一种公众对政府进行责任追究的机制，即问责主体是公众，问责对象是政府。例如黄健荣教授认为“政府问责是公众对政府的一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度”。^[6]类似的观点还有，顾杰教授认为：“简单地说，问责制就是责任追究制。问责制是民主政治的一个组成部分，在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责，他们必须为自己的言论和行为承担责任。”^[7]此外，宋涛教授从社会契约论出发也认为：“行政问责是指行政人员有义务就与工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。”^[8]其中，公众是问责的主体，处于主动地位，而政府则是问责的对象，处于被动的地位。

（二）行政问责

此外，也有诸多学者认为政府问责是一种行政系统内部的责任追究机制，即行政问责的问责主体是行政系统，问责对象是行政干部。例如根据《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》的规定，认为政府问责制是指“市人民政府对现任市政府领导、市政府各职能部门单位和各区、县（市）的行政主要负责人，在所管辖的部门和工作范围由于故意或过失，不履行或不正确履行职责，以致影响行政效率和行政秩序，贻误行政工作，或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度”。在该文件出台的基础上韩剑琴则认为：“所谓的行政问责制，就是对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。”^[9]此外，余望成、刘江南也持该观点，并根据《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》对行政问责的规定总结了几个行政问责的构成因素：（1）行政问责的主体是政府。（2）问责的客体是政府、各职能部门、工作机构的行政主要负责人。（3）问责事由是因为影响行政效率和行政秩序，贻误行政工作，或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。（4）通过内部监督和责任追究的方式实现行政问责。^[10](www.xing528.com)

（三）政治问责

还有一种综合性的观点，即认为政府问责指的是在民主政治之下的一种责任追究制度。在这种责任机制之下，政府问责的主体和对象都是多元化的。它既包括行政系统内部的责任追究，也包括公众对政府的责任追究，即问责主体既包括公众也包括有权的行政机关，而问责对象既包括行政干部，也包括普通的、具有直接责任的行政工作人员。例如周亚越教授便认为：“问责制度是一套完整的责任体系，而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间——在这样的责任体系中，公众追究各级政府的责任，各级政府逐级追究各级官员的责任，这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。”^[11]“问责不应该仅局限于政府领导和政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人，直接责任人员也应该属于问责对象。”^[12]而“行政问责是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范”。^[13]蒋晓伟教授也认为：“问责制是现代国家，由选民和行政上级依法追究因失职而造成不良后果的政府官员，特别是失职政府高官责任，以强化和明确政府官员职责，提高行政效率，克服行政权力可能带来腐败的一种政治制度。”^[14]

由上可知，关于政府问责的具体内涵，我国还没有形成统一的认识，中央文件也没有明确界定这一概念。^[15]问责是政府责任最终得以落实的必经途径，因此，问责制度的构建对于现代法治责任政府的建设具有重大意义，而由于实践中和理论界对政府问责缺乏统一的定论，如此便容易导致政府问责在具体的实施过程中“剑走偏锋”，未能达到其应有的效果。据此而言，本书认为有必要对政府问责进行深入的探索，以明确其具体的内涵，为理论和实务提供一定的借鉴。