法治政府责任论：双线因果联系保障稳定性

迄今为止，人们关于因果关系的理论可分为两种基本立场：还原论和实在论。^[103]前者包括概率因果、反实事因果，意指因果关系在逻辑上伴生于非因果性质和关系的事件的总和；后者分为直接因果和间接因果，认为因果关系是观念认知的产物。换言之，一个是客观因果，一个是主观因果。民主政府的伦理选择是基于道德期待以及客观事实所促成的，政府伦理责任主体分为组织和个人。行为公共性既包含公共利益又需要公共道德。政府伦理责任将伦理关系的客观化特征与道德认知的主观化交织在一起，因为价值和价值载体有着天然的联系，伦理关系承载着道德价值。^[104]在因果关系的确定上，无论偏独客观因果，还是主观因果，都会造成政府无法识别伦理责任实现之基础，造成在论责任承担上的被动局面。因此，这种特殊的因果关系可称之为“双线”因果关系。

在客观因果关系认定中，人类行为结构被解读为一种本质为稳定的神经活动，在本体刺激和外感刺激下的自动反应链。^[105]神经活动的稳定性保障了自由意志的控制力条件，因此主体的行为和产生结果之间的关联是一种物理意义上的改造，行为主体为结果负责。根据该种逻辑，政府伦理责任的因果关系的确定，是以政府的实践活动产生何种后果为判断的。例如前文提到的，假设政府通过招商引资，在本地开设一家高污染的化工企业，客观造成当地土地资源污染，对当地公共环境利益造成了影响。当公共利益发生减损时政府应当担负责任。尽管客观因果关系的适用具有直观、稳定的优点，但无法反映伦理责任区别于其他责任形式的特征。因为，“行为-结果”模式下的客观因果关系，单一注重个案直接造成的公共利益的减损，忽视了其他隐蔽却重要的社会影响，例如公共伦理关系、公共道德观念等这些对社会具有长远影响的要素。简言之，根据客观因果关系只能推导出政府“应当承担责任”，但不能推出承担何种责任。

在主观因果关系认定中，公众的道德期待是政府责任产生的前提，当政府的公共角色扮演不符合公共道德期待时，政府将产生道义上的不负责任的评价。反之，当政府对公共道德期待作出正确回应，即扮演了其正确的公共伦理角色时，会产生负责的评价。公共伦理期待、公共伦理角色、公共伦理责任三者之间的关系为：公共道德期待是原因，伦理责任是结果，公共伦理角色是二者之间的中介。公共道德期待势必会产生伦理责任评价，只是公共伦理角色的扮演（中介）决定了是何样的因果关系。因与果区别主要在于是设定与被设定的区别，二者的同一性在于扬弃包含在因果关系中的中介性，二者在性质上是相同的，因可以是别的上一关系中的果，而果可能是其他关系中的因。^[106]政府伦理责任中的主观因果关系，即所谓公共道德期待的设定与被设定的公共伦理责任。但凡公共道德意志反映在政府伦理责任上，当确定公共对政府存有道德期待时，政府因此产生伦理责任。所谓的公共伦理角色只是影响政府承担什么样的责任，但不决定责任有无。

在实践中，这种公共道德期待可能默示为公序良俗，或者以法律、法规或其他规范性文件的形式确定。因此，这就决定了主观因果关系具有一定的不确定性，因为在主观因果关系中，作为原因的道德期待本有不确定性，其产生的果自然具有一定的不确定性。尽管主观因果关系可能会因此受到批驳，但是本书认为以一定时间和空间来看，道德期待会发生改变但不会骤变，个案中的个体的非正义认知不代表公共道德期待（群体的智识一直稳定于某一均值），所以公共道德期待也具有相对的稳定性。同时，结合客观因果关系，这种因果关系的稳定性将得到保障。

2019 年10 月青岛市下属即墨区区长信箱接到市民投诉，一名老人在某小区门口占用人行道摆摊修车，影响市容和行人出行方便。即墨区城管部门接到投诉后，经过实地调查，发现该修车老人在路边修自行车对交通影响轻微，强行取缔对交通没有增益，反倒对老人生活影响极大，遂作出暂时不予清理的决定。^[107]

根据《青岛市市容和环境卫生管理条例》第24 条规定，任何单位和个人不得擅自占用道路或者其他公共场地从事营业活动。案例中的修车老人占用街道确实存在违法情形，但由于占用街道面积较小，且老人经常为他人提供经费服务。即墨区政府在以事实为根据的基础上，依法行使《行政处罚法》^[108] 《山东省规范行政处罚法裁量权办法》^[109]规定的行政处罚裁量权，对违法行为轻微，没有造成危害后果的行为不予处罚。

该案例需要补充的背景是，2019 年青岛市政府正严格进行城市市容环境卫生专项整治活动，在此情况下，即墨区政府部门能够对老人占道修车作出暂不清理的决定，体现出行政执法人员执法过程中，在尊重客观事实与法律规定的同时，合理利用自由裁量权，贯彻“为人民服务”的行政原则，体现出执法人员的专业性，避免机械执法，人为地造成或扩大法律与情理、伦理的困局。

【注释】

[1]参见陈兴良：《责任论的法理构造》，载《北航法律评论》2010 年第1 期。

[2]参见夏征农、陈至立主编：《大辞海·管理学卷》，上海辞书出版社2011 年版，第438 页。

[3]参见[美]特里·L.库珀著：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2010 年版，第77～82 页，第86 页，第253 页。

[4]Hart D K，“The Virtuous Citizen，the Honorable Bureaucrat，and Public Administration”，Public Administration Review，1984 （44）.

[5]Appendix，“American Society for Public Administration Code of Ethics ”，International Journal of Public Administration，1989 （6）.

[6]李建华：《新时代政治伦理学研究的问题域》，载《光明日报》2017 年12 月11日，第15 版。

[7]张梅、张立成：《政治价值性与政治伦理的关系探析》，载《济南大学学报》2012年第6 期。

[8]徐红林：《儒家政治伦理思想架构及其现代价值》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015 年第2 期。

[9]张书涛：《美国行政伦理的逻辑演进与范式拓展》，载《行政论坛》2012 年第5期。

[10]参见刘正光：《关于N+N 概念合成名词的认知研究》，载《外语与外语教学》2003 年第11 期。

[11]李思然：《行政发展视域中责任伦理的价值向度》，载《中国行政管理》2011 年第4 期。

[12]曹刚：《责任伦理：一种新的道德思维》，载《中国人民大学学报》2013 年第2期。

[13]曹刚主编：《中国伦理学年鉴2014 年》，九州出版社2017 年版，第222 页。

[14]契约政治将契约精神与法律作为一切行为的评价标准，对社会关系不采取道德化的方式评价。例如，霍布斯对公民与国家的伦理关系中作出这样的判断，“我在讨论中贯彻始终的目标是，第一，不对任何具体措施的正义性作出判断，而是将它们留给法律裁决。第二，不对任何特定国家的法律加以议论，即只讨论法律是什么，不谈论法律条文是什么。第三，不使人觉得公民应该更多地服从君主制国家，而非贵族制国家或民主制国家”。参见[英]霍布斯著：《论公民》，贵州人民出版社2003 年版，第14 页。

[15]韩迎春、曹一鸣：《论“以人民为中心”对“为人民服务”的新发展》，载《社会主义研究》2019 年第5 期。

[16]高兆明：《“伦理秩序”辨》，载《哲学研究》2006 年第6 期。

[17]参见廖炼忠著：《当代中国行政伦理制度化研究》，人民出版社2016 年版，第45～47 页。

[18]参见[英]休谟著：《道德原则研究》，商务印书馆2002 年版，第35～39 页。

[19]高兆明著：《道德失范研究：基于制度正义视角》，商务印书馆2016 年版，第102页。

[20]高兆明著：《道德失范研究：基于制度正义视角》，商务印书馆2016 年版，第102页。

[21]参见[美]弗朗西斯·福山著：《大断裂：人类本性与社会秩序的重建》，广西师范大学出版社2015 年版，第172～173 页。

[22][美]约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009 年版，第269 页。

[23]李阳春著：《制度正义论》，广东人民出版社2016 年版，第156～157 页。

[24][美]特里·L.库珀著：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2011 年版，第5 页。

[25]参见杨文兵著：《当代中国行政伦理透视》，南京师范大学出版社2012 年版，第17～20 页。

[26]雷玉琼、曾萌：《制度性腐败成因及其破解——基于制度设计、制度变迁与制度约束》，载《中国行政管理》2012 年第2 期。

[27]参见曹建明、何勤华主编：《大辞海·法学卷》，上海辞书出版社2015 年版，第46 页。

[28]参见何颖著：《行政学》，黑龙江人民出版社2007 年版，第72 页。

[29]参见张新国、吕晶晶主编：《组织行为学》，上海财经大学出版社2014 年版，第6页。

[30]参见[美]拉塞尔·M.林登著：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2014 年版，第34 页。

[31]参见何颖：《中国政府机构改革30 年回顾与反思》，载《中国行政管理》2008 年第12 期。

[32]参见《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变的决定》。

[33]参见《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》。

[34]张旭霞：《现代政府信用机器构建的对策性选择》，载《南京社会科学》2002 年第11 期。

[35]参见周佑勇著：《行政不作为的判解》，武汉大学出版社2000 年版，第49～50 页。

[36]参见张康之，张乾友著：《公共行政的概念》，中国社会科学出版社2013 年版，第304～305 页。

[37]参见周佑勇著：《行政不作为的判解》，武汉大学出版社2000 年版，第49～50 页。

[38]参见梅继霞：《公务员品德国内研究述评》，载《行政论坛》2014 年第2 期。

[39]参见肖萍：《论公务员职业道德法制化建设》，载《求实》2001 年第9 期；方军：《失范、原因及对策：当前乡镇公务员行政道德状况研究——基于实地调查的视角》，载《河南社会科学》2011 年第2 期。

[40]参见[美]特里·L.库珀著：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2010 年版，第96～125 页，第193～252 页。

[41]鄯爱红：《行政伦理责任：抑制行政腐败的有效路径》，载《国家行政学院学报》2005 年第1 期。

[42]参见[美]特里·L.库珀著：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2010 年版，第166 页。

[43][美]彼得·德鲁克著：《新社会》，机械工业出版社2019 年版，第30～31 页。

[44]李谧著：《风险社会的伦理责任》，中国社会科学出版社2015 年版，第42～43 页，第53 页。

[45][德]尤耳根·哈贝马斯著：《合法化危机》，刘北成，曹卫东译，上海人民出版社2018 年版，第52～57 页。

[46][德]乌尔里希·贝克著：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018 年版，第28 页。

[47][德]乌尔里希·贝克著：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018 年版，第49 页。

[48]魏宏著：《权力论》，上海三联书店出版社2011 年版，第75 页。

[49]毛玮著：《论行政合法性》，法律出版社2009 年版，第133 页。

[50]田秀云等著：《角色伦理：构建和谐社会的伦理基础》，人民出版社2014 年版，第4 页。

[51]郭金鸿著：《道德责任论》，人民出版社2008 年版，第68 页。(www.xing528.com)

[52]邹东升，冯清华：《公共行政的伦理冲突场景与消解途径》，载《理论探讨》2007年第4 期。

[53]郭冬梅，张慧珍：《行政人员的角色冲突及其伦理调适》，载《河北大学学报（哲学社会科学版）》2009 年第1 期。

[54]毕瑞峰、钱冰：《论行政人员的“角色”：一个概念性图式》，载《学术论坛》2010 年第07 期。

[55][法]卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆2013 年版，第94 页。

[56][德]康德著：《道德形而上学原理》，苗力田译，上海人民出版社2002 年版，第39 页。

[57][德]马克斯·韦伯著：《学术与政治》，钱永祥等译，广西师范大学出版社2004年版，第259～260 页。

[58][德]马克斯·韦伯著：《学术与政治》，钱永祥等译，广西师范大学出版社2004年版，第261 页。

[59]参见[德]汉斯·约纳斯著：《责任原理：技术文明时代的伦理学探索》，世纪出版社2013 年版，第3～15 页。

[60][古罗马]西塞罗著：《论老年论友谊论责任》，商务印书馆2003 年版，第91页。

[61][英]弗里德利希·奥古斯都·冯·哈耶克著：《自由宪章》，杨玉生、冯兴元、陈茅等译，中国社会科学出版社2012 年版，第52～53 页。

[62][英]弗里德利希·奥古斯都·冯·哈耶克著：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴远等译，中国社会科学出版社1997 年版，第21 页。

[63]参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克著：《个人主义与经济秩序》，邓正来编译，复旦大学出版社2012 年版，第6～14 页。

[64]参见[美]约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社2009 年版。

[65][美]尼柯尔斯著：《苏格拉底与政治共同体—— 〈王制〉 义疏：一场古老的论争》，王双洪译，华夏出版社2007 年版，第184 页，第192 页。

[66][美]尼柯尔斯著：《苏格拉底与政治共同体—— 〈王制〉 义疏：一场古老的论争》，王双洪译，华夏出版社2007 年版，第181 页。

[67]孟庆垒著：《环境责任论》，法律出版社2014 年版，第73 页。

[68]桑德尔本人对于自己是“共同体主义者”的标签是十分警惕的，因为所谓的共同体的内涵尚未厘定，其中一些学者主张的共同体主义与其理念相佐，因此他“并不是总站在共同体主义一边”。参见[美]迈克尔·J.桑德尔著：《自由主义与正义的局限》，万俊人等译，译林出版社2011 年版，第1～4 页。

[69]参见[美]迈克尔·J.桑德尔著：《自由主义与正义的局限》，万俊人等译，译林出版社2011 年版，第218～220 页。

[70]参见[美]迈克尔·J.桑德尔著：《自由主义与正义的局限》，万俊人等译，译林出版社2011 年版，第4 页。

[71]参见张翔：《基本权利的双重性质》，载《法学研究》2005 年第3 期。

[72]参见毛玮著：《论行政合法性》，法律出版社2009 年版，第9～39 页。

[73]参见毛玮著：《论行政合法性》，法律出版社2009 年版，第31 页。

[74]参见葛红兵著：《公共行政人员的道德责任》，光明日报出版社2016 年版，第115～126 页。李军鹏著：《责任政府与政府问责》，人民出版社2009 年版，第149～156 页。

[75]参见[美]亚伯拉罕·马斯洛著：《动机与人格》，许金声等译，中国人民大学出版社2012 年版，第19～29 页。

[76]参见[美]亚伯拉罕·马斯洛著：《动机与人格》，许金声等译，中国人民大学出版社2012 年版，第34～41 页。

[77]参见[法]古斯塔夫·勒庞著：《乌合之众：群体时代的大众心理》，北京联合出版社2015 年版，第59～64 页。

[78]参见[法]古斯塔夫·勒庞著：《乌合之众：群体时代的大众心理》，北京联合出版社2015 年版，第16～19 页。

[79]马克思著：《1844 年经济学哲学手稿》，人民出版社2000 年版，第57 页。

[80]程东峰著：《责任伦理导论》，人民出版社2010 年版，第236 页。

[81]参见晓非著：《规则与规范》，商务印书馆2019 年版，第5～7 页。

[82]程东峰著：《责任伦理导论》，人民出版社2010 年版，第237 页。

[83]参见[法]涂尔干著：《职业伦理与公民道德》，商务印书馆2017 年版，第2～5页。

[84]参见[法]涂尔干著：《职业伦理与公民道德》，商务印书馆2017 年版，第15～16 页。

[85]参见王秀敏著：《个性道德与理性秩序——赫勒道德理论研究》，黑龙江大学出版社2011 年版，第63 页。

[86]参见[德]尤尓根·哈贝马斯著：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2018年版，第37～39 页。

[87]参见曾峻、邱国兵：《行政伦理建设的法治化路径初探》，载《上海行政学院学报》，2005 年第6 期。

[88]参见[德]罗伯特·阿列克西著：《法概念与法效力》，王鹏翔译，商务印书馆2017 年版，第89～92 页。

[89]参见《宪法》第14 条第2 款。

[90]参见《宪法》第24 条。

[91]参见《宪法》第27 条第2 款。

[92]参见《宪法》第89 条第三、第六、第七、第十一、第十七项；第107 条；第119条。

[93]参见《宪法》第27 条第3 款及《全国人民代表大会委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》。

[94]闵捷：《人大代表不让政府报告马虎过关四川省政府为沱江污染真诚道歉》，载《中国青年报》。转引自中国法院网：https：/ /www.chinacourt.org/article/detail/2004/06/id/119105.shtml，2020 年4 月5 日访问。

[95]参见《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第6 条、第7 条、第8 条。

[96]参见《党政领导干部选拔任用工作条例》第2 条、第4 条。其中第4 条明确了条例适用对象包括非中中共党员干部，以及处级以上非领导职务。

[97]参见《关于实行党政领导干部问责的暂行条例》。

[98]参见《政府信息公开条例》第5 条、第6 条。

[99]参见《优化营商环境条例》第13 条。

[100]参见《国家能源局贯彻落实〈优化营商环境条例〉 的分工方案》《市场监管总局关于贯彻落实〈优化营商环境条例〉 的意见》《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境政策落实实施方案的通知》等。

[101]参见《预算法》第35 条。

[102]参见郭金鸿著：《道德责任论》，人民出版社2008 年版，第99 页。

[103]骆长捷著：《休谟的因果性理论研究》，商务印书馆2016 年版，第263 页。

[104]参见[德]马科斯·舍勒著：《伦理学中的形式主义与质料的价值伦理学》，商务印书馆2011 年版，第143～145 页。

[105]参见[法]莫里斯·梅洛-庞蒂著：《行为的结构》，商务印书馆2018 年版，第81页。

[106]参见[德]黑格尔著：《小逻辑》，商务印书馆2018 年版，第318～320 页。

[107]参见《青岛一老人占道修车，城管暂不清理被赞“柔性执法”》，载《新京报》，http：/ /www.bjnews.com.cn/news/2019/09/26/630103.html，2019 年10 月30 日访问。

[108]《行政处罚法》第4 条第1 款和第2 款：“行政处罚遵循公正、公开原则。设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”

[109]《山东省规范行政处罚法裁量权办法》第14 条第3 项：“当事人有下列情形之一的，依法不予处罚：…… （三）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。”