法治政府的规范责任-法治政府要论：责任法治

目前我国没有类似于美国的《政府道德法》或者日本的《国家公务员伦理法》这样专门以“伦理”“道德”为名的行政伦理立法。有学者评价我国行政伦理相关立法不成体系、过于分散、可操作性差、不便执行。^[87]但笔者认为这类评价似有忽略伦理规范特殊性之嫌。首先，法律的严谨性决定立法者应使立法成果免于陷入争议之中，道德法律化的主题争议不断，所以在立法技术上采取“行为准则”“行为规范”“ （特定主体）法”等代替“道德法”“伦理法”的立法名称有其合理性，且观察别国专门行政道德立法的内容，在我国《公务员法》《监察法》中同样存在，所以没有不成体系之说。其次，政府及其公务人员的行为具有多重性质，可能同时是法律行为、政治行为、行政行为、道德行为、社会行为、经济行为等，以“伦理法”或“道德法”命名，将有对行为性质机械割裂的可能，造成同一行为之间立法竞争和甚至立法抵触。再次，从立法体系来看，我国关于政府及其公务员相关伦理规范基本成体系，结合前文政府伦理责任多维特征与政府行为多属性，政府及公务员的相关伦理规范大致以一般性伦理规范与专门性伦理规范，组织规范与职业规范。最后，对于伦理规范的可执行性质疑，应当从规范的社会效力、伦理效力、法效力这三重效力考量：从实证主义出发，规范的法律效力与社会效力结合，规范的权威性与可执行性成为评价规范效力的标准；从非实证主义出发，伦理效力与法律效力结合，规范的权威性与道德正当性成为评价规范效力的标准。^[88]可执行性不是法律规范价值的唯一评价标准。

根据政府伦责任的内容可将政府伦理规范分为一般规范与专门规范。一般规范是指规范内容具有普遍性，责任内容原则化，多数为公共伦理价值引导性内容，这类规范的效力来源为规范的权威性与正当性。专门规范是指规范内容具有专门性，责任内容具体明确，规范的效力来源为规范的权威性和可执行性。有时一部规范中兼具一般性责任内容与专门性责任。

（一）一般规范

典型的政府伦理责任的一般规范包括但不限于：《宪法》《公务员法》，以及其他行政规范中的原则性伦理规则等。

其一，《宪法》为我国社会主义文明相关的法律体系构建奠定了基础，并成为政府伦理责任建设的根本依据。（1）宪法序言部分将“物质文明、政治文明、社会文明、精神文明、生态文明”作为社会主义现代化建设内容之一，是实现国家根本任务的重要环节。（2）宪法总纲明确了文明建设的基本内容和方式，除了在物质文明建设中保留勤俭节约等传统美德外^[89]，新时代的道德内容新添“爱国、爱人民、爱科学、爱社会主义”，以及民族团结等公德内容。^[90]（3）政府是社会主义文明建设的重要主体，具有为人民服务^[91]和保障公共道德的伦理责任。^[92]（4）《宪法》确定了国家工作人员宪法宣誓制度，使宪法誓言成为政府伦理责任的重要依据。^[93]此外，宪法有关公民批评建议权、人大机关监督权、监察机关监察权等授权性规定，为政府落实其伦理责任提供了宪法保障。

其二，《公务员法》明确了公务员在公共伦理关系中的人民公仆角色，使《宪法》确定的为人民服务的伦理责任内容更为具体。（1）最为重要的忠诚责任，包括：忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党的领导；忠于国家，维护国家安全；忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率；报收国家秘密和工作秘密。（2）模范品质，包括：带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，遵守社会公德、家庭美德。（3）秉公义务：清正廉洁，公道正派。

《公务员法》中的考核制度、监督惩戒制度将思想政治、作风表现等道德品质要素纳入其中，使公务员伦理责任的实现成为可能。当公务员违反前述伦理责任，或不具备“德”“能”“勤”“廉”的品质时，所承担的后果型伦理责任形式包括：谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、辞退、辞职、处分。处分又分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。这里有三点需要注意：（1）尽管伦理责任形式与政治责任形式皆包含处分，但不能将二者混为一谈。根据《公务员法》第63 条规定，对公务员处分须事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法的规定，处分有必要依据原因、证据、性质、程序等区别看待。（2）尽管《公务员法》第52 条并不包含辞退和责令辞职两种责任形式，但笔者根据第87 条“其他原因”下的自愿辞去和责令辞去领导职务，以及第88 条连续两年考核不称职的，“经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的”辞退情形，表明领导辞职、辞退可以作为一种区别于介于批评教育、开除处分之间的一种责任形式。（3）责令公开道歉，即行政道歉，理论上被看作政府伦理责任的重要形式之一。尽管它作为一种政府伦理责任未能在《公务员法》等法律中出现，但是在《国家赔偿法》《关于实施党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于建立资源环境承载能力预警长效机制若干意见》等党内法规或行政规范性文件中，明确将公开道歉作为政府、领导、主要负责人等的伦理责任形式。事实上，政府履行公开道歉责任的实践时间要早于前述四部法律规范性文件出台时间：2004 年沱江水污染事件，就已有四川省长在公众的强烈要求下公开向全省人民道歉。^[94]公开道歉作为一种典型的政府伦理责任，其核心要素是以最小成本获取公共伦理秩序的平复，以及重建公众对政府的信任，最终稳固其合法性地位。(www.xing528.com)

其三，除《宪法》《公务员法》以外，还有其他行政规范中的政府伦理责任原则。由于行政规范体系庞大，故仅做个别举例。如《行政许可法》第5条公开、公平、公正、非歧视原则；第6 条便民原则；第8 条信赖保护原则。《行政强制法》第5 条适当原则；第6 条教育与强制结合原则；第7 条不得谋利原则。《行政复议法》第4 条复议原则，复议机关合法、公开、及时、便民原则。总之，无论政府的伦理责任内容、形式如何，皆是从宪法为人民服务的公共伦理责任中衍生。

（二）专门规范

所谓专门规范，意指在一般公共伦理规范基础上，针对政府伦理责任的某些重点部分，进一步细化的、具体的制度规则。根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》中政府建设总体目标，我国到2020 年基本建成智能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。该总体目标反映了当前政府建设亟待改善的，或者薄弱环节。为提高政府公开公正、廉洁高效、守法诚信，政府伦理责任的专门规范也集中在廉政类规范、信息类规范、诚信规范三个部分。

其一，廉政类规范。政府廉政建设是我国反腐体系的重要一环，建立党政领导干部全面领导责任机制，实施党风廉政建设责任制和党风廉政建设检查考核制。^[95]2013 年中共中央发布《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017 年工作规划》明确严惩腐败与预防腐败两条反腐路径，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导。目前，反腐防腐法制体系主要以人、财、事权相关法律规范构成。严肃查处用人腐败，主张党管干部、任人唯贤、德才兼备、以德为先等原则^[96]，对违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的，要对领导干部实行问责^[97]。在财权反腐上，深入推进财政法治建设，贯彻落实《宪法》第14 条厉行节约，反对浪费，中共中央、国务院印发《党政机关理性节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关会议管理办法》，以及财政部印发《法治财政建设实施方案》《财政部关于深入推进法治建设的指导意见》等，各级党委和政府应当规范财政行为，建立厉行节约、反对浪费监督检查机制，奉行有利公务、务实节俭、严格标准等原则。有关事权的反腐，强化权力制约和监督，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明，实施责任追究，要实事求是，分清集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任。针对政府各职能部门的事权内容，各级机关印发与其职能相关的责任规范，例如，《党政干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《工业信心化部党政领导干部问责暂行办法》《中华人民共和国国家食品药品监督管理总局党组贯彻〈中国共产党问责条例〉 实施办法》等。

其二，信息类规范。行政权力规范透明运行是法治政府的衡量标准之一，而政府信息公开透明是达到这一标准的基本保障，也是政府诚信责任的体现。我国政府信息公开相关规范体系是以国务院发布的《政府信息公开条例》为核心，要求政府应当及时、准确公开政府信息。该规范确立了国务院办公厅主管全国政府信息公开工作，县级以上地方人民政府主管其行政区域的政府信息公开工作的垂直领导体系。为实现对政府信息公开行为的约束规范，该条例要求应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。^[98]此外，规范公开主体、公开范围，区分主动公开与依申请公开等制度，明确政府信息公开权力、责任范围，保障民众的知情权、参与权。建立政府信息公开工作考核制度、社会评议制度、责任追究制度，使政府的公开高效的伦理责任得到保证。结合各级政府实际情况，为细化落实《政府信息公开条例》，国务院办公厅又出台《国务院办公厅关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》。自2019 年《政府信息公开条例》新修订后，地方各级政府也相继作出《浙江省信息公开暂行办法》《昆明市政务信息资源共享管理办法》《葫芦岛市政府信息公开暂行规定》等。

其三，诚信类规范。政务诚信建设体现了政府在社会信用体系构建中的模范带头作用，是推进社会信用体系构建的重要环节。2016 年国务院出台《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》要求探索构建广泛有效的政务诚信监督体系和政务信用管理体系。政府采购、政企合作、招投标、招商引资、地方政府债务、基层政务是政务诚信建设的重点领域。我国目前尚未出台全国性的、综合的政务诚信法律法规，上述内容皆亟待加快法规制度建设。在政务诚信监督方面，尽管国务院办公厅于2019 年发布《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，但其适用主体为各类市场主体，不包含政府。对政府诚信的专项督导、横向监督、社会监督的规范散见于《监察法》《信访条例》等法律规范以及一些党内法规中。关于政务信用管理体系，在一些领域、区域已经有规范性文件或地方政府规章发布。例如，《辽宁省人民政府关于加强诚信政府建设的决定》《南京市社会信用条例》等。对于政府招商引资、招投标、政企合作等重点领域，国务院于2020 年出台《优化营商环境条例》，要求招投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。^[99]随后，国家能源局、市场监督管理总局、财政部等也出台了相应配套的优化营商环境的部门规范性文件。^[100]截至2020 年4 月，已有北京、天津、山西等9 个省级人大（常委）颁布关于优化营商环境的地方性法规。至于地方债务中的政府诚信责任，涉及我国财政和外债管理制度，应当严格遵守《预算法》，量入为出、收支平衡，不列赤字。^[101]