政府伦理责任的理论根据是其区别于其他政府责任，具有存在与实现可能性的理论准备。本段试图通过现代性过程中自由主义与共同体主义之争，揭示伦理责任之必要。而现代性风险特征中则对伦理责任提出了不同于其他责任的特殊实现路径，解释公共伦理之变化所导致的传统责任的局限性与困境，以论证伦理责任存在之可能。
（一）伦理责任需求之理论根据
为什么需要伦理责任？现代社会在公共关系领域呈现了一种对立与割裂的状态，其中最显著的是新自由主义与共同体主义的对立，或者选择自由与环境不自由的对立，而这种对立需要由责任来弥合。在中国法学研究领域，对立表现为法律体系中权利本位论、义务本位论之间近二十年的争论无休。对立的本质是人类科技文明时代或称为风险社会的公共领域扩张导致的权利与权力之间的紧张关系。责任作为权利与权力之间关键连接，势必承载着调节权利—权力关系紧张的使命。正如西塞罗所言：“任何一种生活，无论是公共的还是私人的，事业的还是家庭的，所作所为只关系到个人还是牵扯他人的，都不可能没有其道德责任；因为生活中一切有德之事均有履行这种责任而出，而一切无德之事皆因忽视这种责任所致。”[60]
新自由主义是以自由至上为基础的一种公共秩序观念。20 世纪发展的新自由主义主张人的自由发展，政府的责任仅限于实施规则，以及为自由提供必要的服务。哈耶克作为坚决反对集体主义的学者，成为新自由主义理论的奠基人。关于自由，其主要主张有三点：首先，自由的必要性归因于人类无知和知识的分散特性。他主张，自由竞争是社会进步之所在“正是因为每个个人知之甚少，而且也因为我们甚少知道我们当中何者知道得最多，我们才相信，众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到便需要的东西出现”。[61]其次，否定了集体知识理性的存在，知识的分散性决定那些企图将知识集合交由某个人或某个机构控制，并依此设计文明社会的政治法律制度的观念是谬误，反之认为制度来自于理性设计的观念是一种“致命的自负”，这种自负有倾向全能政府掌握唯一真理，造成自由虚无以及失控的专政。[62]最后，哈耶克探讨了个人主义的真正内涵，指出真假自由主义的区别[63]，从对比中可窥见，作为自由主义基础的个人主义是与集体主义直接对立的，否定自由主义等同于利己主义的观念，相反的是，真的自由主义追求的是一种宽容的形式平等，而虚假的个人主义倾向于通过法律或强权实施实质正义，在实践中导向集体主义。
新自由主义的另一代表人物罗尔斯同哈耶克一样否认自由主义是功利主义，认为自由与权利同社会福利的增长的欲望之间是有原则区别的，功利主义追求的是社会总的利益增加，不问分配。对此，罗尔斯经《正义论》一书形成了权利优先论的新自由主义。[64]但与哈耶克的强调普遍规则式的形式平等不同，罗尔斯正义论试图在契约理论之上处理分配公正问题，其正义原则源于自由原则和差别原则。此后，一大批关于权利至上观念的政治哲学著作出现，如德沃金的《认真对待权利》等。新自由主义者所主张的个人权利虽略有差异，但对权利至上的观点是一致的。
共同体主义出现，所承载的使命之一就是对权利至上的自由主义的批判。尽管共同体主义是20 世纪70 是年代后发展而来，但“共同体”观念的出现可以追溯至古希腊苏格拉底、柏拉图和亚里士多德时代关于城邦、共和政体的理解。三人就共同体与内部成员的关系产生分歧。亚里士多德的政治基于承认人的自然差异，认为“能把人区分开并使之具有鲜明个性的那些东西发展，就必须赋之以一定自由”，在共同体里“一致性承认多样性，自然为人的选择留有余地，组成政治共同体的各个独立部分能够推动城邦变化的发生”。[65]而亚里士多德所批判的《王制》中苏格拉底将共同体与个体的绝对割裂，并给出了一种政治哲学“二分”状态——“接受还是否认人的复杂性，去认识人的不完满，还是采取行动赋予人秩序和结构，或说赋予人的生活以整全……”[66]显然这种二分承认了个体异质的同时，又认为共同体抑制多元差异。由上可以看出，从古希腊起对共同体的观念就存在分歧。
古希腊时代的共同体，无论城邦还是共和政体，都是出于政治目的而出现的政治共同体，共同体成为政治哲学绕不开的困境。但现代的共同体主义则是人类生存哲学对工业社会的现代性所作出的思考与批判。有学者总结共同体主义是“一种强调社区联系，环境和传统的积极价值以及共同利益，旨在揭示人格自给自足的形而上学的虚假性并遏制自由主义带来的个人主义的极度发展所产生的危害性的理论思潮”。[67]的确，经对桑德尔、麦金太尔、泰勒、瓦尔则等学者就共同体主义的论述发现，对共同体主义的主张皆是以实践生存中自愿的共同联合为出发点，对自由主义进行反思与批判。值得强调的是这种生存哲学下的共同体范畴超越了政体，它可以是社群、社区，乃至整个人类，这种联合是出于个体的自愿选择。
被认为是共同体主义代表者的哲学家桑德尔[68]，在对罗尔斯的《正义论》和《政治自由主义》进行详尽分析与批驳的过程中，确定了其共同体主义边界。对罗尔斯“人的本质”的理论批判，根底是对其“自由原则”的挑战：自由原则是建立在自然权利观念之上。罗尔斯认为个人权利优先于善的意义有二：个人权利“胜过”共同善意，以及权利独立的正义属性。自由主义与共同体主义之争也因此而来，当代权利至上的自由主义认为权利不以任何特殊善的观念为前提即是正当的，而共同体主义所认为的正当权利在任何时候都应依据既定共同体中普遍流行的价值或偏好。[69]但这种争论很容易造成误解并陷入一种个体价值与共同体价值比较中，正是出于此种顾虑，桑德尔指出其所理解的共同体主义并不是“绝大多数主义”，其所认同的共同体主义意在否定自由主义中权利与善的分离，主张权利的正当性依赖于它们所服务的那些道德重要性。[70]
但现代性社会，新自由主义与共同体主义之间不是非此即彼的状态。尤其在公共行政领域，新自由主义与共同体主义分别侧向的是公共权利作为一种主观权利和客观规范。基本权利中的“主观权利”与“客观性”理论源起“二战”后德国法哲学家对自然法精神的深刻思考。一方面，人权被视作超越法律体系的高级法，立法权必须服从于自然权利；另一方面，各种基本权利被赋予普遍价值性，国家权力要从保障基本权利中获得正当性。[71]因此，基本权利作为主观权利，个人可依据自由意志向国家提出要求，而国家有责任回应。自由主义对权利至上的推崇，实则是强调主观权利可救济的功能，一定程度上防止权力恣意扩张。当基本权利作为客观法时，基本权利成为整个社会共同体的价值基础，一种客观的公共伦理秩序。共同体主义所主张的正是社会全体对这种普遍价值的维护义务。
政府作为国家权力的执行机关以及社会共同体的组成部分，自由主义和共同体主义对政府分别提出了两种责任需求——对于保障个体自由不侵害，以及对公共价值秩序的维护。两种责任本应不存在紧张对立关系，但公共领域，尤其涉及资源分配，客体环境的有限性与主体需求增长之间的矛盾是不可避免的。我国学者毛玮对此总结了行政领域的“红灯绿灯黄灯理论”。[72]红灯是指以哈耶克为代表的自由主义一派，强调政府的守夜人角色，行政法的核心是越权无效原则；绿灯是指以狄冀为代表的共同体主义一派，强调政府的积极社会功能，行政法的目标是实现公共服务；黄灯是试图缓解红绿灯模式的对立，遏制极端自由主义和集体主义而提出的一种中庸路径——利益平衡。但正如毛玮所言“真正有前途的黄灯理论必须在方法论上寻求突破。两种模式长期对立的根本原因不在价值观，而是由于法学方法无公度性”。[73]红灯属于司法中心主义，绿灯属于政府中心主义，红灯绿灯的对立实质是司法与行政差异。但行政领域常采取一种司法中心主义逻辑的执法，使公共利益被简化为个人利益之和，或者将共同体拟制人格以参与到公共资源分配中。这种逻辑在民商事领域有其存在空间，但在行政领域就暴露出了经济人假设在公益性产品的盲点。公共物资具备商品的稀缺性，但和商品的价换价值规律相悖，自由主义无法保障无利可图的公共产品供给，而集体主义又受到业已成真理的自由主义的限制，无法发挥其真正价值。政府对无利可图的公共资源保障责任，正是社会对其的道德期待。这种道德期待也作用于集体对个体的道德压力和感召力。利用现代性共同体理论，这是环境有限性造成的事实上的不自由，与个人意志自由、选择自由之间的紧张关系，道德伦理责任成为二者之间的连接。(www.xing528.com)
（二）伦理责任实现之理论根据
伦理责任如何实现？多数学者总结归类为外部控制与内部控制两条路径。[74]内部控制即自我约束，其仰赖于伦理主体的自我追求、信仰、价值观等。外部控制，则是以建立一种成体系的社会伦理机制，达到伦理共识，进而内化为个体的伦理自主性，其大致包括伦理立法、伦理规范、伦理评价、伦理教育、奖惩等。无论自我约束还是外部控制，其最终目的和实现手段是一致的：社会群体达成伦理共识，个体形成道德自觉，以及二者之间相互作用影响维持公共伦理秩序稳定。伦理共识与道德自觉的实践理论依据基于诸多学者关于人类本质的分析。至于伦理共识与道德自觉之间相互作用的理论则来自于规范与责任关系的研究。
其一，人类本质说为个体的伦理责任实现提供了科学依据，其中著名的是马斯洛的“需求层次理论”，在公务员责任伦理的制度设计上起到了作用。该理论作为人类行为动力理论，指出（健康）人类的基本需求由低级向高级的金字塔状分为：生理需要、安全需要、情感和归属需要、尊重的需要，以及自我实现的需要五个层次。[75]这些需求皆是人性的一部分，是个体行为驱动所在。其中生理需求作为最基本的需求层次，既独立于其他层次的动机成为一个有机整体，又可决定其他需求层次的存在。只有当生理需求得到保障时，逐层向上，更为社会化的需求才具备成为人类行为动力的可能。第二层的安全需求的程度虽稍弱于生理需求，但同样可能成为影响个人世界观、人生观的绝对要素。第三层的情感和归属需求，是个体进一步群体化视角下，强调个体对所在环境的付出与接纳，以及对自我的认同。第四层尊重需求，是指个体关于获得稳定且良好评价的欲望。第五层自我实现的需要，是指个体对于自身潜能发挥的倾向，它依赖于生理、安全、归属、尊重的实现，值得注意的是个体道德自主性包含其中。
个体伦理责任的外部控制与人类需求层次相关联（见图2）。其机理在于：（1）需求层次理论揭示了个体行为的心理动因，对伦理责任的外部控制方式有效性证成，并为责任类型多元化建设提供理论依据。（2）需求层次理论表明伦理责任的边界——不能背离人性，欲课之以责，必先度其势。在法律责任中存在“缺乏期待可能性”之学说，以表明法不强人所难。同样，伦理责任亦有其实现基础，其中需求层次理论指示了伦理责任的外部控制方式与界限，尤其对于生存和安全需求的保障。当无法满足低层次的需求时，更高层次的自我实现需求很难成为个体行为动因。（3）个体自主利他行为的动因可归于需求层次的最高层——自我实现，但也存在个体由于文化、社会准则、价值观、习惯、身心健康等要素而产生层级颠倒的可能。[76]公务员伦理责任建设中，除了考虑法律规范对工资福利保障、申诉控告制度、权利义务规定、考核奖惩制度的确立以外，还应当形成为人民服务的社会氛围，培养具有公共精神的公共服务人员，在公务员的遴选录用方面注重对个人道德品质、信念、政治立场、身心健康等内容的考察，在公务员职业培训中培养确立正确的职业伦理观念等。
图2 马斯洛的需求层次理论
其二，群体组织理论为政府伦理责任的意识与行为的关联性提供了理论依据。其中素有“群体社会马基雅维利”之称的古斯塔夫·勒庞，以心理群体为视角，提出群体对个体具有“道德净化作用”，以及群体道德行为的无意识特征。[77]在古斯塔夫所理解的“群体”概念中，以个体自觉个性的消失以及思想和感情转向某一明确方向为群体首要特征。而所谓的群体对个体的道德净化作用，就发生在群体首要特征稳定时期。当群体成形，就会存在某种集体心理使个体的思想、感情和行为都趋于一致，并且变得与个体独自一人时截然不同。[78]但群体对个体的道德净化不是绝对的，古斯塔夫主张群体无意识，组织行为依赖于决策者的伦理选择。这似乎与马克思关于人类存在的定义相悖——人类是“通过实践创造对象世界，改造无机界，证明自己是有意识的类存在物”。[79]这里需要辩白的是，马克思所指的人类意识是在人与动物的比较中得出的，而古斯塔夫所指的无意识是组织内部趋于同化的人与组织之外独立人格相比较所言，其更底层的含义是组织是由个体组成，但不是数字上的人口叠加，组织行为也不是组织内部成员的智商意识的求和平均的产物。因此，组织伦理的实现是以组织内部各主体心理具有高度趋同性而实现，这也是为何大多数组织强调成员的忠诚品质。
组织行为无意识并非仅立于心理学视角才能成立，利用角色理论亦可证成。依照角色理论，组织可被定义为“按照正规程序建立起来的集团才算得上组织”。且组织是角色组合体，而非个人的结合。[80]这里的程序，即在社会体系中依照相关社会规则所获得某种角色身份的过程，且该规则势必包含对角色“候选”主体的筛查与指导。对内，被视作某一角色集合的组织，其行为不是依照组织中个人的意志而实现，而是对角色相关规则的绝对服从而实现。对外，组织行为伦理取决于行为决策者的伦理水准和良知。
哲学家对自由意志的一个经典定义：它是一种能在某些时刻作出与实际选择不同的选择的能力（又称择他能力）。自由意志与伦理责任的关联在于“自由意志保障了控制力条件，从而保障道德责任的可能性”。[81]或许会有人疑虑组织伦理实践无意识论是否意味着组织无责任？在逻辑上这种疑问是不成立的，因为它预先设定责任由意识产生。在逻辑上，人类为自己的行为负责，是因为人在面临多种选择时，自由的意识会对其行为决策产生影响，产生责任的重点在于对行为的影响要素，而个体行为的影响要素包含意识，但不能因此定论意识是责任的来源。同理，尽管组织行为无意识，但仍然有其他类似于人类自由意识的要素影响组织的择他能力，可作为组织责任的依据。社会组织是由角色要素和文化要素构成[82]，组织的择他能力来自于角色要素中的权利义务或权力责任规范，以及文化要素中的社会规则（文化、习俗、宗教信仰、伦理观念等）。其中角色要素确定了组织为或不为的选择能力，文化要素决定了组织如何为或不为，以及行为程度、方式的选择能力。
其三，规范学说的发展为政府伦理责任实现提供了根本保障，其中涂尔干从职业伦理与公民道德视角对社会总体生活的理论建构，为政府在公共秩序中伦理责任的实现提供了有价值的启示。涂尔干认为，道德事实是由具有制裁作用（伦理责任）的行为规范构成，制裁取决于行为与规范之间的关系，规范能够决定对行为采取容忍还是禁止的态度，而规范又分为普遍规范与特殊规范，其中普遍规范又可分为个体与自身关系的个体道德准则规范和民族之间关系的规范；特殊规范则是连接个体道德准则规范与民族关系规范两个极端类型的特殊群体义务规范。[83]每个社会群体由各部分构成，为使得群体存续运转，各组成部分应按照保障整体运转的方式行动。当群体利益与群体内部个体利益相冲突，或个体无法意识到符合群体利益，就有必要制定道德规范助力群体行为以及群体对个体的支配。[84]借用赫勒的观点对涂尔干的道德事实与规范的关联加以总结：没有伦理学人类就失去了意义，人类是唯一通过意义连接所有其他实体的存在物，然而意义是通过法则、规则、风俗、习惯、仪式等来提供的，以规范约束行为。[85]这可能归因于伦理规范（道德准则）自身具有一种认知内涵：一方面直接控制社会行为，告诉成员如何行为，另一方面对冲突中的批判立场加以调节，为调解有关冲突提供理由。[86]
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