不同语境下的政府伦理责任

“语境”是影响语言解读的关键因素，在不同的语境中，相同的语言往往会有截然不同的意思。基于不同的语境，政府伦理责任的含义亦存较大差异。比如，公共伦理秩序中的政府责任、政府伦理制度中的责任规则和政府责任规则中的伦理责任，实有不同意涵。本书归纳总结出了五种语境中的政府伦理责任：公共伦理秩序中的政府责任；制度伦理中的责任规则；行政组织伦理中的责任；职业伦理语境中的政府责任；政府责任规则中的伦理向度。

（一）公共伦理秩序中的政府责任

公共伦理秩序是以存在公私领域之分为前提，将社会整体作为研究对象，考察其普遍遵循的伦理规范。政府作为公共伦理秩序中的“理性共同体”之一，为符合共同体的利益，受到公共伦理秩序的约束，并由此形成政府责任。这意味着当公共伦理秩序发生改变时，政府伦理责任也会发生变化：（1）以贵族群体利益为核心的封建时期，公共伦理秩序表现为“君—臣”形式的伦理政治，在国家权力执行者与国家意志表达合一的情况下，国家所有者，即今天所谓的“政府”，其责任是“言行合一”和维护尊卑有序的社会意识，以保障权力的唯一性、稳定性，以及权力的传递畅通。（2）资本主义的社会秩序是以“资产阶级—无产阶级”关系为核心的契约政治。它强调一种去道德化的^[14]个体自由，因此政府在公共伦理秩序中扮演“守夜人”角色，这是一种消极责任，不侵犯即为保护。但自20 世纪30 年代西方的经济大萧条宣告自由资本主义破产开始，西方政府开始改变其守夜人的社会角色定位，开始逐步建成“服务型政府”。（3）我国的社会主义所展现的伦理秩序是一种以无产阶级为主的人民民主政治，政府伦理责任的核心是“为人民服务”。中国的“为人民服务”的内涵变迁大致经历了：政治宣传口号—执政理念—社会伦理观三个阶段，如今已成为一种公共意识形态，贯彻于政府责任之中。

我国的公共伦理秩序是以“为人民服务”为核心构建的。其在中国的发展过程表明其符合社会公共关系的利益。它由过去的无产阶级先进分子必须遵守的政治原则，发展为全体社会成员将其作为一种执政伦理；由原来主要用于调节政治生活领域中各种关系的行为准则，演变为调适社会生活所有领域中各种关系的行为标准。^[15]从党的行为宗旨到宪法承认，再至成为社会行为准则，可以说其已成为社会伦理秩序的重要部分。社会伦理秩序为社会具体领域的秩序提供合理性与正当性证明，并为这些领域的行为主体确定基本的价值精神要求。^[16]政府作为公共领域的关键行为主体，受“为人民服务”的约束而产生的责任有两个方面：一是维护社会伦理秩序本身的责任；二是履行自身作为为人民服务主体的责任。维护社会伦理秩序是指全面地保障社会伦理秩序的稳定。

在“为人民服务”语境下理解政府伦理责任应从三个方面把握：一是“为人民服务”作为宪法确定的国家机关行使权力的原则，其本身就是政府的“元责任”，其他诸如公平、公正、公开、效率、忠诚等都是以用“为人民服务”解释；二是“为人民服务”作为一项政治传统，体现了“为民”“民本”的执政道德标准，它可以作为评价政府执法水平，履责效果的准则；三是“为人民服务”作为一种社会意识形态，可以为中国社会转型时期的政府及时调整社会角色，明确职能、责任的指南。

（二）制度伦理中的责任规则

制度伦理是对制度的伦理价值尺度与价值目标实现程度的考察，强调制度中包含的“伦理”精神，要求其不能违背伦理道德规范。^[17]换言之，制度伦理强调的是伦理在制度中的道德评价功能、目标引导功能、伦理责任规范功能。制度正义是制度伦理的核心部分，是制度合法性、合理性评价的根本；正义作为制度目标对制度设计、形成、发展具有价值引导作用；政府及其制度主体负有建立、保障、遵守制度正义的责任。

其一，作为制度伦理的核心部分，制度正义可作三个层次理解：（1）制度正义的公共效用是制度必要性的保障。正义作为一种人为设计的德性，其唯一起源是公共效用，这种公共效用可以被理解成为人们利用一种公认的体系规则解决人的利己本质与物质财富有限性之间的矛盾及其引发的社会无序状态。^[18]可以说制度是正义的载体，制度的目的是维护公共秩序，而公共秩序维护的前提是制度能够提供正义的社会环境，使人受益。当正义无法保障时，人类的利他德行是没有存在环境的，自私利己的绝对化会使社会陷入无序或者马太效应下的绝对强权社会，制度本身也无存在之必要。（2）制度正义是制度功能发挥的充分条件。制度的功能包括：制度供给与制度激励。所谓制度供给，是指通过社会结构的制度性安排，给社会提供一种基本合理、健全、公平正义的制度，使社会确立起一种基本的交往关系范型及其行为规范体系。^[19]制度激励是指利用制度规范，按设定的标准与程序将社会资源分配给社会成员（或集团），以引导社会成员（或集团）的行为方式与价值观念设定的价值标准方向发展。^[20]对制度正义的追求，实质是对制度供给失灵的防范。利用经济学解释，若将社会资源分配活动看作无数次的博弈过程，在不受伦理约束的情况下，单次博弈中遵守德行的一方大概会丧失利益，而背信弃义的最遭结果也不过是双方皆未获利。而在接下来的数次博弈中，曾经遵守道德的人也将会采取背信弃义的方式以避免损失。^[21]制度本身的非正义与制度供给出现非正义情况会使利他道德无任何利益可言，长期如此将造成社会资源的不合理分配，使社会、国家进入无序不稳定状态。反之，当制度可以供给正义会形成良性的正向制度激励，不断巩固制度的伦理价值。（3）制度正义是政府制度中其他价值的元价值，即制度正义可被解释成公共伦理关系理想状态下的各种价值。具体而言，制度正义的底线是建立保障人权的政府制度，制度正义的首要判断标准是公平，制度正义的实现途径是依靠法治约束政府行为，制度正义的目标是制度为人民服务等。

其二，政府及其制度主体负有建立、保障、遵守公共制度正义的责任。从正义论的角度看，政府制度伦理中的责任主要包括两个部分：一是对制度本身的维护，二是对制度内容的遵守。正如罗尔斯对制度正义的两项基本原则的论述中所言：“从正义论的角度来看，最重要的自然义务是支持和发展正义制度的义务：当正义制度存在并适用我们时，我们必须服从正义制度，并在正义中尽一份我们的责任；当正义制度不存在时，我们必须帮助建立正义制度……”^[22]尽管罗尔斯所说的责任是制度正义之于个人责任，但其逻辑同样适用于政府。在罗尔斯的制度正义基本原则中将责任分为天然的、无法抗拒的责任，以及基于制度供给受益而理应承担的责任。天然责任是一种贯穿个人生命周期，只有死亡才能退出的制度。^[23]政府虽然不存在生物意义上的生命之说，但从契约理论可知现代政府存在的意义是附有条件的，政府赖以存在的社会功能实现是宪法规定的内容，类似于罗尔斯所谓的自然义务，属于政府不可拒绝放弃的责任。政府是否存在可以放弃或拒绝的责任？现代政府的放权实践、企业式政府的实践证明，市场经济中政府的确存在可以放弃的利益。政府的社会角色使社会公众产生的道德期待是伦理责任产生的又一依据。通过“角色”概念，“预期”与“义务”得以便利结合。^[24]政府因国家权力制度而具有代表国家管理公共社会的权威，掌控绝对比例的公共资源，即使法律没有明确规定责任内容，但基于这种公共伦理期待政府也因承担责任。因此，可放弃的责任是指法律没有明确规定的责任内容，但正义感使得政府仍然负有公众道德期待的责任部分。

其三，因公众期待而产生的伦理责任亦有法制化的可能，成为政府必须履行的，具有可操作化特征的伦理责任。伦理制度化的最大归因是实践中的公共伦理价值稀缺，又称政府伦理责任缺位。借用经济学的供求关系理论与制度供给理论来阐述政府伦理责任与政府伦理制度化的关系：人际关系的社会化迫切需要一种普遍的伦理价值来调节公共利益冲突，也需要有道德规范能力的主体为社会提供符合公共伦理关系的道德产品，维护社会正义，但自由商品经济抑制了人们道德追求的能动性，弱化了自觉履行道德的激励动力，最终导致公共伦理的供求失衡。^[25]以“为人民服务”作为政府行为的伦理衡量标准，我国的伦理价值稀缺主要表现为三个方面：官僚制度滋生的腐败问题；权威式行政制度衍生的民主式微，法治建设阻滞；唯经济建设论调下的分配公平困境和政府信任度降低。

其四，以法学视角分析，公共伦理价值的供需失衡，实质是公共伦理秩序中的主体之间的权责失衡、义利失衡导致的制度上的非正义形态。伦理法制化，通过对权力、责任、权利、义务的规范，对公共伦理秩序中的良好品质加以保护，并用法律思想形成公共道德建设。从中华人民共和国成立初期的运动反腐、改革开放以来的权力反腐再到如今的制度反腐^[26]，体现了政府关于制度供给与伦理价值的认识逐步深化的过程。2004 年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出法治政府建设的目标责任，到2010 年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，推进依法行政，提高政府公信力，再至2015 年国务院印发的《法治政府建设实施纲要》对政府法治建设阶段化，都将公共伦理价值与法治的融合，成为法治政府建设的总目标、基本原则、衡量标准，最终细化为具体的政府责任。

（三）行政组织伦理中的责任

在行政组织伦理这一语境下，政府的责任是保证政府组织的横纵协调相宜，落实政令，实现组织目标，这可概括为确保行政组织效率。行政组织有广义和狭义之分，广义上是指整个国家行政机关系统，它并不限于国家行政机关，还包括依授权或委托管理公共事务的其他组织；狭义上仅指国家行政机关，即依法设立并行使行政权力，对应范围的公共事务进行管理的组织。^[27]本书所言行政组织是狭义的，在该语境中政府作为社会组织的一种类别，除外部的公共属性外，也关注其内部的系统性。这一属性强调政府是依法由若干要素按一定目标结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序、纵横相连、浑然一体、政令统一的有机整体。^[28]而行政组织伦理正是产生于政府各部门、权力解构纵横联合，协调有序，传达政令，最终实现行政组织目标的这一过程中。在行政组织语境下，效率作为政府责任的理由依据如下。

其一，从组织行为分析，效率是对内政府优化内部管理的责任，是约束对外组织行为的伦理规范。组织效率是组织管理工作投入与劳动效果的比例，是组织目标的达成情况。^[29]社会主义民主的目标是人的生存和发展，政府为满足社会需求，承担着对社会资源的保护与发展以及分配的责任。美国学者拉塞尔对“无缝隙政府”理论的阐述中，就权力导向的政府组织提出质疑：“权力和功能的划分的代价是巨大的。尽管劳动力的划分和专业的划分的确使政府机构有能力管理更加复杂的问题，但与此同时，他们也导致了政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动……大大降低了政府活动的质量与效率。”^[30]可以说效率忧患是现代行政组织所必然面临的考验，政府有责优化其内部组织管理，降低公共产品分配环节不必要的耗损，保证公共产品质量。实践中，行政组织效率低下的表现可概括为三类：第一，组织目标不能实现，如贪污现象；第二，组织目标延迟实现，如懒政怠政现象；组织目标实现，但耗费了不必要成本，如尸位素餐的现象。

其二，从历史经验角度分析，效率是政府组织改革不变的要求。中国政府组织从权威导向到权力导向再至职能导向，历次变革都昭明其变革动因是政府组织有其不可克服的困境——政府行政效率低下，影响政府的权威进而产生公众对政府失去信任。1982 年政府机构改革的要点是提高政府工作效率，推行干部年轻化；1988 年政府机构改革提出转变政府职能是机构改革的关键，简政放权，弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能；1993年改革要点为政企职责分开和精简，精兵简政提高效率；1998 年侧重优化政府组织结构；2003 年深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，建设行为规范、运行协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；2008 年改革目标是按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。^[31]2013 年政府机构改革目标是推进大部门改制^[32]；2018 年政府机构改革目的是优化政府机构设置、职能配置、工作流程，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。^[33]每五年一次的政府机构改革，都将政府效率置于改革目标之中，这几次改革是对组织职能的优化，是为了回应现实公共问题。如果政府无法回应公众的期待和信任，就会产生信任危机，即政府信用问题。^[34]由于组织效率低下而导致的公共伦理风险，若引发公众与政府的利益，将使政府的存在根基受到动摇。

其三，从法学角度分析，效率具有敦促政府积极履行其法定职责，保障自身合法性的作用，其本身就是一种约束行政组织的伦理责任。首先，就效率具有敦促行政组织积极履责的效果作出解释：行政组织依照法律规定，为实现某一具体的行政法律效果，在一定期限内行使其权力并实现其职能，效率是行政主体法定时效内的履责情况作出的客观评价。行政组织在行政程序类法律规范中有时间和行政结果无论是服务型政府或是“为人民服务”原则都含有通过及时回应公共需求，提高行政服务质量，以获取普遍认同，保障其合法性的思路，一词概之就是：行政效率。政府组织效率低下主要体现为行政迟缓，其特征为行政主体的职责履行逾越了时限，该时限包括法定行政期限以及合理期限。^[35]超过法定行政期限，无论行政主体延迟作为或不作为，都属于违反法律规定。因此，法定行政期限规则设立的目的不在于行为本身，而在于行为背后所体现的效率责任。其次，就效率是行政组织保障其合法性的基础作出解释：政府对合法性的追求，在中国公共领域其深层次动因可表达为“为人民服务”，而落实到具体的组织决策与组织执行中就是效率。西方学者斯蒂弗应对现代性的价值转变，在法律评价之外归纳出了另外两条合法化途径：行政途径上的专业化服务，以及政治途径上的权力监督。并且斯蒂弗将政治、法律合法化路径称为消极的控制路径，行政路径被称为积极合法化路径。^[36]其中专业化服务在对于行政组织中的决策部门是决策制定应及时回应人民迫切需求，对于组织的执行部门是积极执行相关法律规范性文件和政策。

其四，从风险社会中的政府治理出发，效率是应对风险不确定状态的唯一办法。政府作为风险社会中的重要伦理责任主体，风险的不确定状态使得时间、行为、价值都处于一种密切相关不可分割的状态，行政组织行为迟缓造成的损害不止于自身的合法性，也将整个社会的伦理秩序陷于一种不安状态之中。法学研究中，政府组织效率低下主要体现为行政迟缓，其特征为行政主体的职责履行逾越了时限，该时限包括法定行政期限以及合理期限。^[37]超过法定行政期限，无论行政主体延迟作为或不作为，都属于违反法律规定。因此，法定行政期限规则设立的目的不在于行为本身，而在于行为背后所体现的效率价值。合理期限中的“合理”标准，仍然是主客观条件结合下的效率判断。例如，对与突发公共事件应急制度中，政府组织行政迟缓的判断条件除情势的紧迫性外，还需考虑政府组织的应对能力、可观条件限制等，这些都是效率所包含的内容。

（四）职业伦理语境中的政府责任

在职业伦理语境中，政府责任，即政府内部公务员的责任，它是政府责任的基础组成单元。学界关于公务员伦理责任的分析研究大致可分为三种研究路径：（1）将公务员伦理责任依照行政职能进行结构划分或内容分类。^[38] （2）通过探析公务员伦理缺失原因，对症研究职业伦理建设机制，伦理责任作为公务员伦理建设的措施之一被提出。^[39]（3）借角色冲突或利益冲突等理论，梳理复杂的行政伦理关系以实现行政责任。^[40]上述三种研究路径可以简要概括为公务员伦理责任的现象分析、原因分析、结果分析。现象分析侧重对伦理责任本身的解构，试图以解构方式究其本质，并利用伦理分类归类解释各相关现象。结果分析侧重“责任规范”之于“伦理建设”的工具性，借由其对行为约束的功能实现理想的公共伦理关系状态。原因分析侧重以伦理责任失范的原因考察，找寻伦理责任实现的路径。三种研究路径下所得出的结论也存差异，以公务员职业伦理为例：现象分析中公务员伦理被归类为公共伦理的重要组成部分，公务员伦理责任又是公务员伦理的重要组成部分；结果分析中，行政责任作为一种预设的结果，行政伦理成为实现该结果的手段。这些差异显示了公务员伦理责任的特点——工具性、价值性、目的性。(www.xing528.com)

其一，公务员伦理责任的工具性意涵强调了伦理责任的约束功能，这种约束功能是自律与他律的统一。有学者将行政伦理责任定义为：“公务员个体在深刻领会个人所处的职位责任和义务的基础上，对客观的普遍的岗位职责的一种内化，是对相关法律所规定的客观责任背后所体现的精神的一种把握。”^[41]公共伦理责任成为一种他律与自律的统一。自律产生的场域为行为主体存在选择的自由，行为主体可发挥其能动性，为选择的最终结果提供了内在动力，对行为主体的选择产生了内在约束，以保证行为正当。相反，他律产生的场域为行为主体存在客观制约，行为主体没有选择的自由，遵循客观规则以保证行为的正当。政府公务人员的自律体现为对基础道德坚守与高阶美德的追求，尤其是法律给予其一定行政自由裁量权之后。例如，仁慈、善良、诚实、审慎等。政府公务人员的他律主要表现为伦理责任规范化（法律规范、纪律规范等），通过明确的奖惩教育或其他手段，实现对公务人员的行为约束。这种他律反应的是一种基本公共伦理责任，以及中层的角色、契约伦理责任。

他律，尤其是在职业伦理方面尤为常见。公务员的行为外在约束包括社会期待和组织制约，前者要求政府公务人员具备符合其法定权力的专业素质，后者要求政府公务人员具备对组织的忠诚与服从的伦理责任。学者库珀将这种他律称为外部控制，将自律称为内部控制，并提出负责任行为的构成要素：社会期待、组织文化、组织制度，以及个人道德品质。声称有个人道德品质所表现出来的内部控制必须在总体上与组织结构、组织文化和社会期待相一致。^[42]从法学角度，所谓的外部控制和内部控制的关系是由政府在宪法中的地位所决定的，法律以实体性和程序性规范赋予并限制政府的行政权力，政府的行政自由裁量权（广义）体现了这种“赋予并限制”的状态，并且这种自由裁量权常以政府组织的科层由上至下不断减少。同时，立法中“应当”条款是权力的绝对边界，亦是伦理责任的明确依据，而“可以”规则是行政自由裁量的基石，伦理责任反映在立法精神、目的中。法律的立法精神与立法内容是相一致的，因此政府公务人员的外部伦理责任与内部伦理责任也应当是一致的。并且，根据权责一致原则，权力越大其责任也越大。这种法学上的逻辑推演为现代性佐证：大规模生产的社会秩序中，作业与作业之间、职位与职位之间的差距巨大，专业化程度深，以至于人们对后面工序根本没有直观的认识。只有少数处于顶层的人能理够总体把握每个人的工作与整体的关系，离顶层越远，就越不明白其中的秩序与目的。大规模生产将具有符合组织目的且具备一定素质的人员组织在一起，带来效率。这种素质包含对所在地位的清楚认知能力和应对所在环节要求的素质。^[43]

由上可知，工具性视角下，伦理责任作为一种对行为主体的约束，分为外部约束（他律）与内部约束（自律）两个部分，外部约束又可分为法律精神、法律规定且两种约束之间由于宪法、法律的政府的定位，而存在一致性特征。因此，基于工具性的行政伦理责任可被定义为：为实现行政组织内部成员的自律与他律的统一，根据法律规范及规范所含的职业伦理精神，对其作为或不作为的褒奖和制裁。

其二，公务员伦理责任的价值性意涵强调了伦理责任的本身的价值导向，是公共伦理从主体性到主体间性的必然——从价值性角度看，伦理责任作为一种伦理规范，是社会价值体系的重要组成部分，具备社会规范的价值引导功能。并且风险社会以风险防范为逻辑的价值体系，强调共生价值。这使得政府行政伦理从主体性转为主体间性，社会成员彼此之间负责，是对政府“有组织的不负责”的突破。

有学者根据风险社会提出“责任概念超出了强制范畴，其重要意义在于它引导人们进行自由决策时所起到的作用”“多元价值就是要求彼此之间承担责任”。^[44]该观点非一家之言，学者李谧立论起点是风险社会中三种“组织化的不负责任形态”——资本主义制度与政治不负责任、重商主义与经济责任缺场、科学主义与科技责任困境。与之相似的是哈贝马斯在其著作《合法性危机》中提出了现代社会的两类四种危机倾向：系统危机下的经济危机与合理性危机，以及认同危机下的合法化危机和动机危机。^[45]稍作梳理，这前者提出了风险社会中社会主体普遍的责任缺失，后者提出的是现代性政府的合法性危机倾向。现代性与风险社会具有因果关联，社会主体与政府具有一般与具体的对应，危机存在场域相同，甚至所谓的责任缺失与合法化危机之间也存在某种联系——风险社会面临的公共伦理价值变化，导致公共主体责任内容改变，政府的合法性危机自此产生。

事实层面，风险将现代化社会中碎片化特征模糊化，事实内容和时空上相分离的要素经因果关系而结合在一起。风险社会隐含的伦理在于风险确立了一种共生现象，是自然科学和精神科学、日常理性和专家理性，乃至利益和事实的共生。^[46]进而“不安全”社会价值体系取代了“不平等”社会价值体系。^[47]笔者对此的理解是：以不平等防范为逻辑起点构建的社会价值体系的核心是市场经济下的分配正义，它强调的是权利平等，社会制度体现了一种主体性伦理；而以风险防范为逻辑起点的构建的社会价值体系的核心是普遍正义，它强调主体间彼此负责，社会制度体现了一种主体间性伦理。这种共生伦理观念使得政府组织内部成员都负有规避风险的伦理责任，是对“有组织的不负责”状况的突破。政府组织内部成员对于“不安全”的风险防范观念寓于风险社会伦理责任之中，如谨慎、专业等。

规范层面，风险社会中事实的因果关系须置于伦理责任规范化的脉络中。原因有二：一是风险社会的不确定性，导致公共期待与事实之间常存在偏差，伦理责任规范化一定程度上避免了确立责任的因果关系不受限制而造成的责任扩大化以及责任丧失可行性。责任的设定和承担只有纳入法律的范围之内才能合法化、规范化，否则就是法外责任。^[48]二是风险是一种科学理性与社会理性结合的产物，现代化风险得到“承认”的过程是一个政治化的博弈过程，科学或专业知识普及是该过程中主体间“说服”彼此的证据。所以，伦理责任中的因果关系不再是单纯的自然因果，还应符合政治、经济、文化等已得到普遍认同的价值。伦理责任规范化，利用程序性规则将其中的普遍价值实在化，并对公务人员起到行为调整的作用。

其三，公务员伦理责任的目标性意涵强调了公共社会利益冲突的解决机制。在政治生活中和其他公共生活中，道德期待是必需的。^[49]这种道德期待蕴含于角色伦理之中，“角色伦理是角色与身份地位相契合的，涵括角色权责伦理定位、伦理期待、道德规范的伦理行为模式”。^[50]换言之，在公共伦理规范中，主体的权责义务应当与其扮演的社会角色和伦理期待相一致。个体的伦理责任分为对内和对外两个范畴，对内是指个体对自我生命和自我发展的责任，对外是指对所在团体、社会，以及自然的责任。^[51]个体的多重角色，意味着多种伦理期待与责任。但当伦理期待不能协调一致时，会出现责任冲突。关于冲突的类型，库珀将之分为权力冲突、利益冲突、角色冲突。亦有学者在此分类基础上增加了价值冲突、法理与情理冲突两类。^[52]但笔者认为，公务人员的角色冲突是引发行政责任冲突的根本原因，在形式上表现为利益冲突和权力冲突，角色冲突与其衍生冲突形式不能并列。并且所谓法理与情理冲突、价值冲突存在范畴重叠，亦不可取。因此，按照行政冲突形式可将其分为两类。

责任冲突形式之一是利益冲突。政府公务人员的伦理期待存于其所在社会关系中，公私领域的明显界分实现了公民角色和职业角色的分离。两种角色冲突常表现为自利与利他。公民自利是正常且受到法律保障的，但行政人员的公共身份则要求其承担利他义务。公务人员作为“负有特殊责任的公民”，这种利益冲突成为政府公务人员角色冲突中最重要、最本质的冲突。^[53]

责任冲突形式之二是权力冲突。政府公务人员在公共领域的角色又受公共伦理关系范畴不同而有所区别，分为外部行政角色和内部行政角色。外部行政角色实质是职业角色，它要求个体在其职业领域中遵循和履行规定的职责；内部行政角色是组织角色，作为组织内成员应自觉遵循组织内部责任。为满足人们对社会角色的伦理期待，公务人员必须被赋予相应的行政权力，确保其能够履行一定的行政职能。^[54]外部行政角色冲突所展现形式为权力与权利的冲突，如政府与非政府组织、公民之间的权力—权利冲突。卢梭在“好政府”判断中曾写过众人对权力的伦理期待的冲突：“最好的政府是最严厉的政府，而另一个则主张温和的政府。”^[55]这恰好体现了权力—权利的冲突可能。内部行政角色体现为科层制权力分配下，政府公务人员对上级负责、对下属负责，还是对公众负责的冲突中。

根据责任冲突的形式，责任冲突的解决路径可以分为两条路径：一是针对利益冲突，应当树立、培养公共价值观念。由于职业角色不同于天然角色，它是个体后天自主选择的角色，个体应当为自己的选择负责。政府公务人员的公共属性决定了该角色将公共利益放在优先位置，因为为人民服务是公务人员的行为宗旨所在。当公共利益与私人利益发生冲突对立时，公务人员将面临又一次选择，当个体决定追求个人利益时，已不具备职业品质，应当放弃其职业身份。反之，当个体选择坚持其职业角色时，应将公共利益放置优先位置。两种选择在伦理、法理上皆无可指摘。确立公共价值观念针对的是：丧失公共道德观，假公济私、以权谋私、尸位素餐的情况。二是针对权力冲突，应当强调组织中个人伦理自主性。公务人员对组织的忠诚行为属于被动式，不足以应对角色冲突的选择问题。这需要公务人员在实践学习中自发反思、总结经验，提升职业技能和专业素质，在面临权力冲突时能够自主判断选择。这一过程是一个职业认同过程，将职业规范内化为职业伦理自觉，成为对职业伦理期待负责的人。

由此观之，根据行政责任冲突的原因形式和解决机制，公务员伦理责任可理解为：因行政职业角色而享有行政权力负并有行政责任的主体，为应对角色伦理分歧所致的利益或权力冲突，自觉树立公共意识，提升职业素质，实现行政目标。

（五）政府责任中的伦理向度

在政府责任规则语境中，政府伦理责任是指有关政府责任的具体法律法规的规则中，对政府行为具有伦理约束的成分，即政府的责任伦理。在学理上，责任伦理学说大致经历了三个发展阶段，第一阶段是康德的信念责任理论，第二阶段是韦伯的职业责任理论，第三阶段是约纳斯底线责任。随着康德所代表的规范伦理逐渐式微，马克斯·韦伯所代表的应用伦理兴起，政府责任的伦理向度随着责任区间的扩张呈现分层状态。

其一，康德关于道德价值与责任规范的三个命题初见责任伦理之内核：（1）只有出于责任的行为才具有道德价值，才具有道德上的善。（2）一个出于责任的行为，其道德价值不取决于它所要实现的意图，而取决于它所被规定的准则。（3）责任是由于尊重规律而产生的行为必要性。^[56]简言之，第一个命题指明了责任的伦理价值必然性，第二个命题指明了责任的伦理价值载体，第三个命题强调责任中的伦理价值的规律性。康德反对一种功利主义式的责任观，认为一切依据偏好或私有的意图的行为都不具有道德意义。相反，责任出自于一种形而上的，对道德规范中的普遍自然规律存在必要的尊崇。但这种反功利主义的形而上的责任伦理，在实践上脱离了人性，致使伦理责任难以具体运用于生活实践当中，而被人们放弃。

其二，马克斯·韦伯是“责任伦理”概念的提出者，其贡献在于将伦理实现“心志伦理”与“责任伦理”的分野。他认为“一切有伦理意义（Ethisch Orientierte）的行动都可以归属到两种准则中的某一个之下；而这两种准则，在根本上互异，同时有着不可调和的冲突。这两种为人类行动提供伦理意义的准则，分别是心志伦理 （Gesinnungsethik）和责任伦理（Verantwortungesthik）。指导行为的准则可以是信念伦理，也可以是责任伦理”。^[57]韦伯的伦理研究实际是对康德信念伦理理论的继承与改进。心志伦理与崇高信念伦理是类似的，在此之外，责任伦理作为一种应用伦理理论从政治实践出发，研究公共领域的职业责任，并把责任伦理建立在理性之上，强调价值中立，认为责任伦理会考虑正常人的缺陷，以理性预知行为后果并对此负有责任。^[58]总之，韦伯的责任伦理落实于职业领域和实践领域的伦理问题，个体根据理性知识，对自己的行为（可预见）的后果负责。

其三，汉斯·约纳斯同马克斯·韦伯一样认可科学知识理性对行为的预知，但其责任伦理主体从个体转为普遍共同体，并具有全体性、连续性、未来性的特征。^[59]约纳斯认为人类共同的技术实践形成了一种新的人类行为，这些新行为的影响无限扩大，但人们的预知能力又远不及人类运用科技的能力，因此不论目的为何，其行为都无法做到韦伯所说的价值中立。在新伦理中，责任处于中心地位，保障人类生存成为责任的第一律令，是行为的伦理价值底线。当行为影响世界，行为主体自身能够控制行为，并且行为主体在一定程度上能够预见行为后果时，就产生了责任，该责任分为形式责任和实质责任，前者是对所做事件的归因，行动者必须为自己的行为负责，不论是否产生后果；后者是指对将做之事的责任，一种权力的职责。

综上，康德的至善规范伦理，韦伯的职业伦理，以及约纳斯的底线责任伦理不是绝对的对立关系，也不存在某一伦理观点的绝对失势，而是反应学说所反映的社会伦理现象仍然存在且不断丰富。责任的区间范畴不断扩大，主要表现为：责任主体呈现个体与集体相融、责任发生时间连贯、责任伦理价值追求分层的特征。政府责任伦理也具有前述特征：（1）政府伦理责任主体兼含政府组织与内部公务人员。（2）政府伦理责任贯穿行政行为始终，甚至超前至行为作出之前，以具备权力为责任起始之时。（3）政府责任伦理价值呈“井”形分层：政府的伦理责任的底线伦理价值是保障人类生存，中层伦理价值是科学理性，高层责任伦理价值是实现善治。公务人员的底线伦理价值是不损害他人合法权益，中层责任伦理价值是职业伦理，高层责任伦理价值是个人美德。