政府渎职责任归责原则

在法律制度当中，归责原则较早出现在民法当中，其落脚点在“归责”之上。以王利明教授对“归责”含义的解释为典型，即其认为“归责的含义，是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断，即法律应以行为人的过错还是应以发生的损害结果为价值判断标准，抑或以公平考虑等作为价值判断标准，而使行为人承担侵权责任”。^[97]换言之，在民法当中，归责原则主要是指侵权责任的归责原则，包括过错责任原则（以过错为判断标准）和结果责任原则（以损害结果为判断标准）以及公平责任原则（以公平正义为判断标准）。早在19 世纪，侵权责任法的归责原则便从“结果责任”演变为“过错责任”，而侵权法也逐渐从单一的归责原则发展为多元的归责原则。^[98]在行政法学当中，归责原则主要来源于国家赔偿责任制度当中的责任归属认定，而“国家赔偿的归责原则脱胎于民事赔偿归责原则”^[99]，因此，可以说，行政责任当中的归责原则是在民法当中的归责原则的基础上发展而来。据此而言，政府渎职责任的归责原则是指政府渎职责任在根本上根据何种法律判断标准为依据进行责任的归属认定，其也形成了多元化的归责原则。具体而言，在行政法领域，归责原则主要包括违法责任原则、过错责任原则和无过错责任原则。

（一）违法责任原则

所谓违法责任原则一般是指“国家赔偿以职务违法行为为归责标准，而不问侵权公务人员过错的有无”。^[100]即单一的违法责任原则是指政府责任的归责认定只看行政主体及其公务人员是否实施了违法行为，而不看其他因素。一方面，由于违法责任原则对“违法”的界定存在一定的模糊，即到底是指违反何种法律，其范围在哪里，以及所谓的违法是指行为违法还是结果违法，抑或是两者兼具，都没有进行明确的规定；另一方面，由于社会的急剧变化，为了适应社会发展的需求，保障行政效率，行政自由裁量事项的范围也逐渐放宽，仅对违法行为进行归责已经无法适应现代行政发展的需求，而涉及行政自由裁量的不当行为也应当纳入到政府责任的归责当中。因此，单一的违法责任原则已经转向多元化的归责原则，即在适用违法责任原则的同时还应当辅助其他归责原则一同适用。

在此需注意的是，在现代行政领域，违法责任原则中所指的违法判断标准应当作广义上的理解，即其所谓的“违法”不仅是指对宪法、法律、法规、规章等常见规范性法律文件的违反，还“应当包括所有对特定机关或者工作人员具有约束力的规范、规定、命令及法律原则”^[101]等其他法律规范性文件的违反。而具体行政职务的违法则既包括程序上的违法，也包括实体上的违法。就政府渎职责任的违法责任而言，是指行政主体及其公务人员实施了违反法律、法规等其他法律规范性文件的行为，或者违反程序上的法律规定或者违反实体上的法律规定而滥用职权、徇私舞弊或不尽职责，应当为此承担相应法律责任。

（二）过错责任原则(www.xing528.com)

过错责任原则是以行为人存在的过错为判断依据进行的归责，它包括主观上的过错和客观上的过错。其中，主观过错是指以行为人主观上是否具有故意或过失的心理；而客观过错是在主观过错的基础上发展而来的，它是基于主观过错难以判断的实践困境而将其客观化的标准，即以客观上是否尽到合理的注意义务为过错的判断依据，也称为“公务过错”。“公务过错”源自于法国行政领域的客观过错标准，是以公务活动是否达到正常的标准为依据来判断行为人的过错，其所谓的“正常的标准”也即执行公务过程中达到的合理注意义务，是指一般情况下身为一名公务人员所应达到的执行公务的中等水平，关于该“中等水平”的具体判断则需结合职务标准和执行职务时的各种客观条件进行综合判断。由此可见，公务过错的判断不仅具有较强的实践可操作性，还具有较强的客观性和公正性。就过错责任原则在政府渎职责任的适用中来看，一般而言，行政机关和法律、法规授权的组织以公务过错为过错的判断依据，即以其在履行职务的过程中是否尽到合理的注意义务为判断标准，若尽到了合理的注意义务，基于其他原因而实施了政府的渎职行为，则代表其不具备过错条件，无其他因素的考虑一般不对其进行归责^[102]；若未尽到合理的注意义务而实施了政府渎职行为，则需对其进行归责。对于公务人员来说，其过错的认定则以主观过错为依据，即其在执行职务过程中所实施的渎职行为，若存在主观上的故意或过失心理，则可对其进行内部的政府渎职责任追究，若不存在主观的过错心理则不对其个人进行政府渎职责任的追究。当然，在公务人员以行政主体（行政机关及法律、法规授权的组织）的身份对外执行职务的过程中，因其个人身份被行政主体的身份所吸收，因而仍然是以客观过错为过错的判断标准。

（三）无过错责任原则

无过错责任原则主要是以危险责任说和公平负担说为理论基础而形成的责任归责原则，它是指责任的归咎以损害结果的有无为依据，即只要存在损害结果而无需考虑过错则应当对相关主体进行追责。其中，危险责任说是以风险社会为理论背景形成的学说，即在当代社会，风险无处不在，即使是行政人员执行公务的行为同样内含一定的风险，而当公务行为为获得一定利益必须实施时，那么其产生的危险也应当由相关实施公务的主体进行承担。而公平负担说则内含社会连带关系的理论，即在社会当中，每个人都存在一定的联系。公务活动是出于公共利益的目的而实施，实施公务的主体与公民之间也必然存在极大的关联性。当公务活动造成少数公民利益损失时，基于公平正义的考虑，不能让少数的公民因公共利益而承担个人利益的损失，因而让实施公务的主体（即国家）也分担一些损失，将少数人的利益损失转化为社会全体成员的共同分担，以将个人损害降为最低，实现责任的社会化。因此，诞生了无过错责任原则的归责原则。

一般而言，在政府渎职责任的归责认定中，结合违法责任原则和过错责任原则共同进行适用，以违法责任原则和无过错责任原则作为补充进行适用，即一般情况下，行政主体及其公务人员存在政府渎职违法行为的情况下，加以考量其过错情形，对政府渎职责任的归属进行综合认定，若存在过错则应当承担相应责任，若不存在过错则阻却责任。特殊情形下，行政主体或其公务人员在无过错的情形下实施了渎职行为，如由于情况紧急不得已作出超越职权的行为，因此造成相对人一定利益的损害，基于公平正义的考虑或者说基于危险责任说的理论衡量，也应当让相关行政主体承担一定的补偿责任，只不过不对公务人员进行内部的责任追究。