政府责任法治：治理失职的问责探讨

政府失职责任的问责是对存在政府失职行为的具体公务人员以及所属的行政主体进行的责任追究，而“问责的范围，过去只限于政府机关公务员，一般称之为行政问责，现在已经扩大到党政领导干部”。^[78]具体而言，政府失职责任的问责范围可依据问责对象分为对行政主体的问责以及对具体失职公务人员的问责，而对具体公务人员的问责又可根据直接责任与间接责任进行细分。

（一）对行政公务人员的问责

如前文所述^[79]，虽然行政主体是享有行政职权的名义主体，因而也是承担行政职责的名义主体，但是其作为一个组织机构，本身不具有履行行政职责的行为能力，只能通过其公务人员来承担具体的行政职责。实际上，行政机关的行政职责细化为其内部的岗位职责，由其内部的公务人员履行具体的行政职责义务，因而政府失职其本质是因承担具体行政职责的公务人员未履行其应当履行的行政作为义务而导致。因此，对于政府失职责任的问责必然要落实到具体失职的公务人员身上。而对具体公务人员的问责范围又可根据直接责任与间接责任进行划分。

1.直接责任

根据“责任自负原则”，即“是指谁违反了法律，就由谁承担法律责任，国家法律只追究参与了违法行为的责任主体，而不连累那些与该责任主体仅有亲戚、朋友、亲属、邻居等关系并没有参与违法行为的人”^[80]，政府失职责任应当由直接导致政府失职的公务人员承担。在行政问责体系中，直接责任是公务员对自己违法违规行为所引起的后果，依法应当直接承担的责任。^[81]这种直接责任是由公务人员的岗位责任引起的，即公务人员身处一定的行政岗位，承担着相应的行政岗位职责，但基于其主观上的过错而未履行或未完全履行该岗位职责，没有做好分内之事，导致了失职行为，因而对该失职行为应受到相应的谴责和制裁，不得由他人“顶替”。由此可见，直接责任的承担主体具有相当程度的直观性，只需依据岗位责任即可确定问责对象，而不能牵连其他人员或是产生由其他人员顶替责任的情形，便于明确责任主体，落实责任追究。一般而言，直接责任包括法律责任和行政内部责任以及党纪责任。

2.间接责任

间接责任是与直接责任相对的概念，也是“责任自负原则”的例外，“是指法律关系主体依法对与其有特定联系的他人之行为应当承担的责任”。^[82]在我国，国务院和各级行政机关实行行政首长负责制，是指“行政机关的首长在宪法和法律规定的职权范围内，独立负责地决定和处理一切工作问题，拥有最高决策权的责任制度”。^[83]如《国务院组织法》第2 条第2 款规定：“国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第62 条规定：“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作。”因此，行政首长对其所管辖区域的所有行政事务全面负责，当具体岗位的公务人员因未尽到岗位职责，产生失职行为时，相关领导干部应当连带地为该失职行为承担一定的责任，此即为间接责任。这种责任不是因责任主体具体的某项作为或是不作为而导致否定后果的承担，而是基于权力的领导关系而产生的领导责任，即指的是领导干部对其所领导范围内的所有行政事务负有总的责任，其不仅要对自己的行为负责，还需对其下属机构及一般公务人员的违法或失职行为负责。^[84]一般而言，间接责任主要指的是政治责任和道德伦理责任。

（二）对行政主体的问责

在政府失职的法律关系中，未履行具体行政职责的公务人员虽是因个人的主观过错而导致的失职，但实质上其并不代表个人的意志，而是代表行政主体在履行行政职责，因而其未履行行政职责的行为也被视为是行政主体的失职，对此，行政主体也应承担一定的责任。就行政主体承担的政府失职责任而言，主要指的是因政府失职造成相对人权益损害的救济责任。虽然根据《国家赔偿法》的规定，其并未明确将政府失职行为导致的损害纳入行政赔偿的范围，但是其中第3 条第5 项和第4 条第4 项的兜底条款中规定了，对造成公民身体伤害或者死亡的以及财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。^[85]政府失职行为其本质即属于违法行为^[86]，因此，对于因政府失职的违法行为造成相对人财产或是人身权益受损的，相对人应当具有请求相关行政主体进行行政赔偿的权利。这一点从行政法律调整的关系主体也可得到证明。行政法律关系的主体包括行政主体和行政相对人，而行政主体指的是“享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政行为，并能独立承担由此产生的法律效果的社会组织，包括国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织”。^[87]公务人员虽然是政府失职的具体行为主体，但其并不属于行政法律关系的合格主体，而是代表着行政主体存在于行政法律关系中，其与行政相对人之间产生的法律关系归属于行政主体与行政相对人之间。因此，就行政相对人的损失赔偿责任而言，只能由作为组织的行政主体承担，而对于具体失职的公务人员则可基于行政主体内部的职务关系对其进行追偿。

典型案例7-8：行3 号公益诉讼人甲县人民检察院起诉被告甲县林业局怠于履行法定职责行政公益诉讼一案^[88]

【裁判摘要】

行政机关对行政职责义务的实现，不仅仅在于形式上的依法履职，更在于实质上作出切实的行政行为，履行相应的监管职责，如此才能实现行政职责的目的，维护公共利益。当行政机关对行政相对人的违法行为作出相应的行政处罚决定时，不应当仅停留在形式上的“处罚决定”，更应当监督行政相对人以履行行政处罚决定对其所赋予的义务，否则，便属于监管职责的懈怠，构成行政失职，应承担相应的法律责任。(www.xing528.com)

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第72 条、第74 条

【基本案情】

宝某某系云音公司甲县牛街乡西甸饰面石材用大理石矿项目负责人。2015年11 月起，宝某某受云音公司及其法定代表杨绍云的委托，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，在甲县牛街乡生态公益林区59 林班8 小班修建云音公司生活营地。2016 年3 月24 日经甲县林业局林业行政执法人员和技术人员现场调查核实，云音公司擅自改变土地用途，面积达3127.5 平方米，森林类别为生态公益林、省级公益林。2016 年3 月29 日，甲县林业局认为云音公司的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第43 条的规定，作出洱林罚决书〔2016〕第207 号林业行政处罚决定书。对项目负责人宝某某作出如下行政处罚：（1）擅自改变林地用途每平方米12.00 元，合计罚款37530.00 元。（2）责令在2016 年9 月30 日前恢复原状。林业行政处罚决定书送达被处罚人宝某某后，云音公司认为，虽然被处罚人是宝某某，但林业行政处罚决定书是针对公司作出的，云音公司认可该处罚决定。被处罚人宝某某、云音公司在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼。2016 年4 月11 日，云音公司交清了罚款37530.00 元。但2016 年9 月30 日，林业行政处罚决定书规定的法定履行期限届满后，云音公司仍未将非法改变用途的林地全部恢复原状。2016年11 月16 日，甲县人民检察院向甲县林业局发出检察建议书，建议：“甲县林业局应当依法规范执法，积极履行保护森林资源的职责，对宝某某不履行行政处罚决定和造成的损害后果，应依法进行处理，使国家森林资源得到有效保护。”2016 年12 月5 日，甲县林业局复函：“2016 年11 月2 日，云音公司提出申请补办生活营地占用林地审批手续，恢复部分植被，种植雪松200 株，简易房未拆除。如该公司未按时补办生活营地占用林地审批手续，我局将向人民法院申请强制执行。”但事实上，甲县林业局并未依法全面履行职责，致使行政处罚决定书得不到有效执行，非法改变用途的林地一直未能全部恢复。在甲县检察院发出检察院建议监督履行后，甲县林业局也未能督促云音公司采取有效恢复措施将林地恢复原状，导致国家和社会公共利益至今仍处于受侵害状态。因此，公益诉讼人甲县人民检察院起诉被告甲县林业局怠于履行法定职责。

【裁判结果】

一、被告甲县林业局未依法全面履行法定职责的行为违法。

二、责令被告甲县林业局继续履行法定职责。

【裁判理由】

法院生效判决认为：公益诉讼人提起本案诉讼符合《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定。《中华人民共和国森林法》第10 条规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第13 条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”根据上述规定，被告甲县林业局作为县级林业主管部门，负责承担全县森林资源保护监督管理的职责，受理及查处毁林开荒及擅自改变林地用途的违法违规案件。

一、关于被处罚对象的问题。宝某某受云音公司的委托，作为公司生活营地修建的项目负责人，在负责生活营地修建过程中非法占用公益林，擅自改变林地用途的行为违法，其违法的法律后果，应由被代理人云音公司承担。被告虽仅对项目负责人宝某某进行行政处罚，但云音公司知晓并认可该行政处罚决定，且实际履行了缴纳罚款、撤除生活区房屋，投入机械设备进行整地、覆土、种植雪松的恢复工作。被告所作的行政处罚对象虽有不当，但根据本案实际，对云音公司在生活营地修建过程中非法占用公益林，擅自改变林地用途行为的处罚，无实质影响。二、关于被告是否存在未依法全面履行职责的违法行为的问题。根据相关法律法规的规定，被告负有依职权积极履行对林业生态环境的保护和监管职责。被告对云音公司擅自改变林地用途的违法行为作出了行政处罚，但处罚决定书第二项规定的履行期限届满后，云音公司仍未全部恢复林地原状，对此，被告应依法继续履行监管职责。但被告既不采取有效措施拆除违法建筑物、恢复林地植被，也未向人民法院申请强制执行，致使行政处罚决定书得不到有效执行，国家和社会公共利益一直处于受侵害状态，该怠于履行监管职责的行为存在违法。故公益诉讼人请求确认被告未依法全面履行职责的行为违法的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。三、关于被告是否需要继续履行法定职责的问题。公益诉讼人起诉到本院后，被告采取了一系列的整改补救措施，督促行政相对人撤除了生活区全部违建房屋、对涉案林地进行整地、覆土、种植雪松的恢复工作，也全额缴清罚款。但被毁林地恢复原状尚需一定时日，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，应承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理的法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地得到有效恢复。因此，公益诉讼人请求判令被告依法继续履行职责的诉讼请求成立，本院予以支持。