政府责任法治：政府失职归责原则

“归责原则是责任构成要件的基础和前提，而责任构成要件是归责原则的具体体现，其目的是旨在实现归责原则的功能和价值。”^[73]可见，归责原则对于某一责任类型来说具有重要的价值和意义，就政府失职责任而言，同样地，其归责原则在该责任理论当中具有重要的地位。因此，政府失职责任的归责原则是必然要进行探讨的领域。

（一）违法责任原则

违法责任原则的归责原则是指政府责任的成立以行政主体及其公务人员的违法行为为衡量标准，即只要行政主体及其公务人员的职权行为属于违法行为，则相关权益被侵害者即可以向国家请求对其进行政府责任的追究。2010年修改前的《国家赔偿法》便采用的是违法责任的归责原则。其第2 条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”而此条规定也被视为统领整个国家赔偿制度的归责标准^[74]，但在适用的过程中，违法责任原则仍然显露出许多缺陷，尤其是在政府失职责任的认定中难以适用。在政府失职的案件中，由于行政主体（及其公务人员）是因未履行或未完全履行积极的作为义务而构成的违法行为，一般情况下，出现相对人合法权益或者是公共利益损害的后果需要其他因素的介入（如受害人自己的过错行为、第三人的过错行为或不可抗力等），因而政府失职行为在认定引起危害后果产生的因果关系中往往是间接的因果关系。如果采用违法责任的归责原则，对危害后果的责任归责首先便是具有直接因果关系的介入因素，而对政府失职行为这种间接的原因行为而言则难以企及。其次，因为政府失职行为表现为“不作为”的行为方式，违法情形较为隐秘，因而在责任归责的认定中往往难以被发现，但实际上政府失职行为与危害后果的产生具有相当的因果关系。如此一来，便容易疏漏对政府失职行为的责任追究，这样一方面难以保障行政相对人的合法权益，另一方面也难以有效预防和扼制这种政府失职行为的再次发生，这对于国家有效的行政管理和公共利益来说都是非常不利的。此外，由于违法责任原则将政府责任的追究范围限定于违法行为，对于那些合法但却严重不合理的行政行为则无法追究相关的政府责任，这样会导致政府责任的缺漏，不利于严密政府责任法网、形成全方位的法治政府建构。因此，2010 年对《国家赔偿责任法》进行了修改，将原第2 条当中的“违法”删除，意味着在行政法领域，违法责任原则并不是唯一的责任归责原则，由此形成多元化的责任归责体系。

（二）过错责任原则(www.xing528.com)

自从2010 年《国家赔偿责任法》的修改以来，政府责任领域的归责原则便由单一的违法责任原则向多元化的责任归责原则转变。在政府失职责任的认定当中，由于违法责任原则适用的困难，因此，便转向寻求其他归责原则的适用。其中，过错责任原则便成为典型。所谓过错责任原则是指，责任的追究以行为人是否存在过错为衡量标准，即任何人不仅对因自己故意行为所生的损害负赔偿责任，而且还对因自己的懈怠（Negligence）或者疏忽（Imprudence）造成的损害，承担赔偿责任。^[75]政府失职责任是由政府失职行为引起的，而政府失职行为是指行政主体及其公务人员在过失的情况下而未履行或未完全履行积极作为义务的不作为违法，因此，在政府失职责任的认定当中，仅适用于过错责任原则当中的过失责任规则，即政府失职责任的成立与否，主要以导致行为人失职行为的过错中是否存在一定的过失为判断标准。

在实践当中，由于主观过错是行为人内心的活动，判断起来比较困难，因此，一些国家将主观过错的判断标准客观化，“即以公务员是否尽到合理注意义务为标准来判断过错的构成，而并不关注公务员是否预见到损害后果”。^[76]譬如法国的“公务过错”，则是将公务员的主观过错用客观标准来衡量，即“公务过错是指公务活动欠缺正常的标准”。^[77]所谓的“正常标准”是指公务活动应达到的中等公务活动水准，而中等公务活动水准则是依据执行公务当时的各种条件进行的综合判断。一般而言，“公务过错”包括一般过错和严重过错，一般过错指的是未达到中等公务活动水准的过错，超过中等水准出现明显且严重的不当行为，则为严重过错，这其中包括故意违法行为和严重过失违法行为。由于现代社会是一个风险社会，行政人员在执行公务的过程中避免不了其本身行为内涵的一定风险，但这种风险是现实的需要也是必不可少的，正如汽车的普及本身伴随交通事故的隐患，但这种趋势又是必然的。因此，对于公务人员不能过分的苛求。区别出一般过错和严重过错的目的便在于减轻公务人的负担，在特定的情形当中只要求其对重大过错负责，而不追究其一般过错行为的责任。譬如，在执行消防任务或是警察例行公务等这样本身内含极大危险的公务活动中，为了减轻公务人员的负担，只对其重大过错行为追责，而不对其一般过错行为追责。那么，在政府失职行为的责任认定中，同样应当区分一般过错与重大过错，而这其中的过错均指的是过失的过错不包括故意的过错。一般情况下，行政机关出现政府失职行为，只对其重大过失行为追究政府失职责任，而对公务人员，则一般过失的情况也应当追究政府失职责任。