政府失职的意涵及特征：行政职责与责任法治

“在现代社会，政府失职是违法行政行为的一种基本形态，因行政主体不履行职责或不正确履行职责造成的社会危害性越来越大，需要引起高度的注意。”^[1]研究政府失职责任，首先必须明确界定政府失职的内涵，形成由基本概念到具体制度的研究路径。

（一）“失职”的词源

在现代汉语中，“失职”一词的意思是指“没有尽到职责”^[2]，或者说“疏于职务，未尽职责”以及“疏忽职守，未尽职责”^[3]。在古代汉语中，“失职”一词作为“未尽职责”的意思出现，曾记载于《左传·昭公二十九年》，即“一日失职，则死及之”，以及《史记·卷七·项羽本纪》，即“汉王失职，欲从关中，如约即止，不敢东”。此外，古代汉语关于“失职”的含义还有“失业、失所”之意，在《周礼·地官·大司徒》中有记载：“十日以世事教能，则民不失职。”《晋书·卷四六·刘颂传》中也有记载：“豪强横肆，则百姓失职矣。”

在英文当中，根据《布莱克法律词典》和《元照英美法词典》的介绍，“失职”一词均表述为“Breach of Duty”，其中《元照英美法词典》将失职（Breach of Duty）的含义阐述为“一般意义上是指对法律或道德义务的违反或疏忽。通常特指政府官员或其他有受信义务者（Fiduciary）有过错或未能以正当、合适的方式履行其职责”。^[4]由此可见，无论是在中国古代的语境中还是现代的语境中，也无论是在中国的文化或是外国的文化当中，“失职”一词可通用的含义是指“疏于职守，未尽职责”，换言之，即行为人基于一定的过错而未履行其职责应尽到的义务。在我国的文化当中，“失职”内涵的过错则更倾向于“疏忽过失”，而不包含“故意”。

（二）政府失职的概念

如欲准确厘清政府失职之意涵，首先需要对行政职权和行政职责进行分析和界定。所谓行政职权，是指特定行政机关依法享有的、对某一类或某一个行政事务、以特定行为方式进行管理的权力。^[5]行政职权是行政权力的具体转化形式，其具体地说明行政主体可以为何种行为。行政职责则是指行政机关或其公务人员为实现行政目标所应当承担，与其法定职权密切相关，并以其行政职权为实现保障的具有法律意义的强制性义务。^[6]行政职权是国家行政机关为实现行政目标、履行行政职责所享有的，并且须在法律规定的范围内行使的，管理国家各项行政事务的一种国家权力。^[7]为让行政主体顺利履行行政职责，法律赋予行政主体一定的行政职权。行政职责是行政职权的目的，行使行政职权就是为了实现行政职责，而行政职权则是实现行政职责的工具和手段。行政职权是为行政职责服务的。从这个角度而言，行政主体享有行政职权的同时，也负有行使职权以达到一定行政目的的职责。“虽然有的法律从权力角度规定行政职权，而有的法律却从义务角度规定行政职权，但其含义没有差别。”^[8]然而，行政职责与行政职权并非一一对应，换言之，行政职责的范围可宽于行政职权。行政职权必然有与之相对应的行政职责存在，而行政职责的设定范围却广于行政职权，它还可依据自然公理或科学规律而设定。“行政职责的第二个层次是客观性，即客观上必须存在的职责，客观职责具有公理性。凡行政机关行使职权都必须履行，否则即构成行政违法或违纪。如尊重自然科学规律和人类理性，尊重相对人的人格尊严，保护相对人对人民政府的真诚的信任等等。”^[9]

我国现行法律规范中对“失职”一词的使用并不少见。如《宪法》第41条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。《计量法》第29 条规定，“计量监督人员违法失职，情节严重的，依照刑法有关规定追究刑事责任；情节轻微的，给予行政处分”。《国境卫生检疫法》第23 条规定，“国境卫生检疫机关工作人员，应当秉公执法，忠于职守，对入境、出境的交通工具和人员，及时进行检疫；违法失职的，给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《公务员法》第87 条第3 款规定，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”。对这些有关于政府失职的法律规范加以归纳总结，可以得出以下两个结论：（1）政府失职是承担政府责任的逻辑前提。（2）政府失职与行政主体或其公务人员没有履行或者没有完全履行其职责相关。

由此可见，政府失职的概念是与行政职责的概念相联系的。而在我国的语境中，所谓“失职”与主观上的“疏忽”有关联，或者也可以这样理解，“失职”一词当中的“失”字是指“过失”之意。依据我国法律语境对“过失”的理解，过失包含疏忽大意的过失和过于自信的过失。就此而言，结合我国的词源语境，政府失职是指行政主体及其公务人员负有某项行政职责，由于主观上的疏忽大意或是出于过于自信的过失而导致的未履行或未完全履行其职责的行为。行政职责对于每一个行政主体或其公务人员来说，都是具体的，只有当其负有某种职责而未履行或未完全履行之时，才构成政府失职。在实践活动当中，行政主体的职责往往是由具体的公务人员承担的，若公务人员不履行其职责即意味着行政主体的失职。

（三）政府失职之特征

通过上述对于政府失职的意涵的阐释，可以发现政府失职具有以下显著特征。

其一，以行政主体或其公务人员负有相应职责为前提。政府失职是指行政主体没有完全履行其职责的违法行为，因而行政主体负有法定或者约定的义务是构成政府失职的前提条件。同时行政主体或其公务人员的职责应当是特定的，如《人民警察法》第21 条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”这是法律赋予人民警察的特定职责，如若其在公民人身、财产安全受到侵犯时因过失未能予以及时施救，则构成政府失职，但同样的情形如若是其他部门如环境保护部门的工作人员未能及时施救则不构成政府失职，因为救助公民并非是法律赋予环保部门的特定职责。^[10]

其二，行为人在主观上是过失，即行为人在主观上由于没有尽到最大的注意义务，从而未能或未完全履行其职责。如负有监管职责的监狱管理人员，在值班期间睡觉使得犯人逃脱，则可能构成政府失职。

其三，政府失职是指行政主体及其公务人员违反积极作为义务的情形，包括完全不作为的行政违法行为和部分作为或未正确作为的行政违法行为。不作为的政府失职主要表现为“拒不履行法定职责”或“拖延履行法定职责”两种形式。部分作为的行政违法行为是指行政主体及其公务人员只履行了一部分的行政作为义务而未完全履行所有行政作为义务的行为，同样属于政府失职的行为；不正确作为的行政违法行为是指行政主体及其公务人员未正确按照其应当作为的行政义务要求实施行政行为，而实施了错误的行政行为，也构成政府失职。其中，需要注意的是不作为的政府失职与政府作出“否定性决定”之间的区别。前者是指政府负有某种法定职责且其具备履行职责的能力，但未能履职；后者则是指政府已经履行其法定职责，只是其履职结果于相对人而言是一种“否定性评价”，在这种情形下，即使政府作出的“否定性决定”违法，也不能将其认定为政府失职。

（四）政府失职之分类

依据行为人的行为表现形式、行政行为的依据、主体的种类等，我们可以将政府失职划分为不同的类型。尽管如此，以下两种划分类型应为最常见、通用的方式。

其一，根据行政行为依据的不同，可以将政府失职划分为不履行法定职责的失职和不履行其他因合法合理原因而产生的职责的失职。^[11]前者指行政主体及其公务人员负有法律、法规以及规章设定的职责，且其有能力履行，但却因过失而未予履行或者不彻底履行的行为或事实状态。后者则是由于现代服务型政府观念的兴起，行政合同、行政指导等多种行政行为方式的出现，致使行政职责的来源越来越呈现出多样化趋势。因此行政主体及其公务人员可能负有因行政合同、行政承诺等产生的职责，如其因过失不予履行或未完全履行上述职责，其也应承担相应失职责任。^[12]

其二，根据行为表现形式的不同，政府失职可以分为拒不履行法定职责的失职和拖延履行法定职责的失职。前者指行政主体对于法定或约定的作为义务，明确表示不履行或者在法定的期限内不予履行，后者指行政主体在法律没有明确规定义务的履行期限或者未约定有履行期限的情况下，经行政相对人的多次申请仍然不予履行。^[13]

（五）政府失职与相关概念之区分

在我国相关学术著作和法律文件中，“政府失职”的提法较为少见，而在学者的著作中也是常常用其他概念来阐述“政府失职”的含义。其中，尤为显著的便是“行政不作为”与“政府失职”概念之间的混用。就行为模式而言，两者均表现为不履行或不完全履行法定职责的行政行为，因而在概念使用的过程中常常将两者相混淆。为进一步明确政府失职的含义，厘清概念之间的界限，有必要对两者进行一定程度的区分。

1.行政不作为的概念界定

关于行政不作为的定义，学者的观点较多。罗豪才教授认为：“行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请，应当履行也有可能履行相应的法定职责，但却不履行或者拖延履行的行为形式。”^[14]孙笑侠教授认为：“行政不作为是指行政主体以消极的、间接的对客体发生作用的方式所进行的活动，表现为不作出一定的动作。”^[15]皮纯协教授和胡建淼教授认为：“行政不作为是行政主体对一定行政行为的抑制，即拒绝作出一定的行为。”^[16]朱新力教授认为，行政法上一般所探讨的行政不作为其实更应该表述为行政不作为违法，即“是指行政主体（通过其工作人员）有积极实施法定行政作为的义务，并且能够履行而未履行（包括没有正确履行）的状态”。^[17]周佑勇教授认为：“行政不作为是行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。”^[18]也有学者认为，行政不作为并非必然违法，合法的行政不作为是行政职能发挥作用的重要形式。^[19]

由此可见，学界对于行政不作为的概念理解既存在共性也存在差异。所谓的共性是指，学界对于行政不作为的“消极”行为方式的认同，这里的“消极”不含负价值的意思，而仅仅是指法理上对行为进行的划分种类之一。在法理上，以“积极”和“消极”的方式将行为分为作为与不作为两种行为方式，“积极行为亦称‘生产行为’，是指行为人以积极的、直接对客体发生作用的方式进行的活动，表现为作出一定动作或动作系列。消极行为亦称‘省略行为’，是指行为人以消极的、间接对客体发生作用的方式所进行的活动，往往表现为不作出一定的动作或动作系列。”^[20]作为，即是指积极行为，而不作为，即指的是消极行为。从这个意义上来说，行政不作为同样具有法理上对于不作为的定义内涵，这也是学界对于行政不作为所普遍认同的一点，即所谓的“不履行义务”或“拖延履行义务”均指的是消极的行为方式。而学界对于行政不作为概念内涵主要的分歧观点便在于，其究竟是违法行为还是合法行为，抑或是一个中性词语，不带有法律评价的意思。从上述观点可知，大多数学者认为行政不作为是对法定义务的不履行或不完全履行的消极行为，因而是违法行政行为，然而，从法理学的角度来看，不作为本身不带有任何价值的内涵，因而行政不作为也应当是一个中性的词语，不是必然与违法相关的。事实上，以不作为的方式呈现的行政行为也存在合法的情况，譬如，当行政人员在执行公务时不得违背程序侵入相对人的住宅进行突击检查，这便是合法的行政不作为。而从法定义务的角度来看，法定义务存在积极作为的义务和消极不作为的义务，当行政主体依据法律规定的要求履行不作为义务而消极不作为时，即是合法的行政不作为，当行政主体违背法定积极的作为义务而消极不作为时，则是违法的行政不作为。就此而言，在未有明确规定行政不作为属于违法行为时，理应遵守词语本来的含义，将行政不作为定义为一个中性词语，未包含法律否定评价的意思在内，既可能构成合法行为也可能构成违法行为。因此，行政不作为是指行政主体以消极的、间接对客体发生作用的方式所进行的行政行为，而行政不作为违法则是指行政主体对其应当履行的法律规定的积极作为义务，在有能力履行的情况下而不履行或不完全履行的情况。其中，法律规定的义务则既包括程序上的义务也包括实体上的义务。从这个方面来看，行政不作为违法与政府失职是存在相同之处的，它们都要求客观上存在行政主体对“法定义务的不履行或不完全履行”的情况。但进一步分析，便可知两者间是存在较大差异的。

2.政府失职与行政不作为的区别

目前，由于我国行政法学界对政府失职的关注和研究较少，几乎没有学者对政府失职与行政不作为进行区分，而是将两者混为一谈，但两者之间是存在本质区别的。具体而言，可以从以下几个方面展开阐述。

其一，行为表现方式不同。行政不作为是指行政主体以消极、间接对客体发生作用的方式进行的行政活动，通常表现为不作出一定的动作或动作系列，即保持客体的不变或容许、放任客体自身发生的变化不加干预。在法律规定当中，以法律义务的方式来呈现，行政不作为合法则是指行政主体履行法律所规定的消极不作为义务而消极地不实施一定行为的情况，行政不作为违法则是指行政主体违背法律所规定的积极作为义务而消极地不实施一定行为的情况。因此，行政不作为既可以表现为合法行为也可以表现为违法行为的方式。政府失职则仅指的是行政主体负有履行法定义务的职责而消极不作为的情况，即属于违法行为。其表现方式主要包括不履行法定义务或者不完全履行法定义务。

其二，主观要件不同。评价某一行政主体是否具有行政不作为违法的情形，主要从法定职责、作为的可能性和不履行职责这三个要素判断，因为“在不作为中并不像作为那样具有明显的行为形态，很难通过不作为人的行为形态来判断行为人的主观意志状态”^[21]，对于行政不作为违法的主观构成要件主要以行政主体是否具有履行义务的客观可能性为参考标准，即“可以是否存在不可抗力之非主观意志的阻却为标准，不可抗力范围之外即为主观意志的范围”。^[22]换言之，行政不作为违法对主观意志的考量是以客观上是否存在阻却事由为判断标准的。由于主观状态的难以认定，实践中以客观的衡量标准进行了转化处理，对行政不作为采用推定“过错”的心理认定，只有当客观上存在阻却事由的情况下才推翻该主观认定，阻却主观上的过错。否则，行政主体在不履行或不完全履行其法定作为义务之时，即构成行政不作为违法。而该过错心理既可能是过失也可能是故意。政府失职则不一样，其是指行政主体负有某项行政职责，由于疏忽大意的过失或过于自信的过失而导致客观行为上没有履行或未完全履行其职责，因而构成行政违法的情形，行政主体对该违法行为仅存在过失而不包括故意。

典型案例7-1：某银行股份有限公司、北镇市某商品混凝土有限公司城乡建设行政管理：房屋登记管理（房屋登记）二审案^[23](www.xing528.com)

【裁判摘要】

被上诉人北镇市某房地产管理处在为涉案房屋办理转移登记时没有尽到审查义务，在缺乏建设用地使用权证明、建设工程符合规划的证明、房屋已竣工的证明、房屋测绘报告，以及缺乏房屋所有权证书或房地产权证书等必备要件的情况下办理登记，存在失职的情况，并导致了程序上的违法，且另有生效的刑事判决作为程序违法的佐证程序违法的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70 条第一项和第三项的规定，涉案的31 间门市房的房屋所有权证应予撤销。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第70 条、第89 条

【基本案情】

2013 年10 月14 日，辽宁某农业科技股份有限公司（以下简称甲公司）董事长朱某某派工作人员张某某（现已离职）用公司职员胡某某（现已离职）的身份证复印件到北镇市某房地产管理处办理31 间门市房（包括本案和涉案的另外30 个门市房屋）的房屋所有权证。北镇市某房地产管理处依据胡某某与乙公司之间的认购协议，为胡某某办理房屋产权证，产权证号：北镇市房权证富国社区字第××号，载明：房屋所有权人胡某某，房屋坐落于沟帮子镇富国社区××号门市，建筑面积197.64 平方米。并同时办理了上述其他30 个门市的房屋产权证。2014 年12 月27 日，辽阳银行与甲公司签订了2014 （辽阳同信）字0177 号流动资金借款合同和2014 （辽阳同信抵）字0177 号抵押合同，以胡某某名下房产做抵押并依法办理了抵押登记，抵押金额1500 万元，在办理了抵押登记手续后（北镇市某房地产管理处受理并依法颁发了他项权证），某银行股份有限公司向甲公司发放了贷款。之后，北镇市某商品混凝土有限公司起诉到法院，要求北镇市某房地产管理处撤销上述31 间门市房的房屋产权证。一审法院认为，被告北镇市某房地产管理处作出具体行政行为主要证据不足，违反法定程序，并判决撤销北镇市某房地产管理处于2013 年10 月14 日为第三人胡某某颁发的房屋所有权证，房屋所有权证号：北镇市房权证富国社区字第××号。宣判后，上诉人某银行股份有限公司不服，提起了二审。

【裁判结果】

一、撤销辽宁省北镇市人民法院〔2018〕辽0782 行初25 号行政判决；

二、确认被上诉人北镇市某房地产管理处为第三人胡某某颁发的房屋所有权证（房屋所有权证号：北镇市房权证富国社区字第××号）行为违法。

三、二审案件受理费各50 元，共计100 元，由被上诉人北镇市某房地产管理处负担。

【裁判理由】

法院生效判决认为：被上诉人北镇市某房地产管理处于2013 年10 月14日为第三人胡某某颁发的房屋所有权证行为的合法性，应该适用当时的法律，即《房屋登记办法》。关于被诉的房屋登记行为的合法性问题。第一，房屋登记行为的基础法律关系即：上诉人胡某某与案外人乙公司之间的认购协议非认购双方真实意思表示。经查，被上诉人甲公司董事长朱某某派工作人员张某某（现已离职）用公司职员胡某某（现已离职）的身份证复印件到被上诉人北镇市某房地产管理处办理涉案的31 间门市房的房屋所有权证。在一审庭审中，上诉人胡某某的代理人称是甲公司借用胡某某的身份证复印件办理的房屋所有权证，胡某某不知情。第二，房屋登记程序违反《房屋登记办法》。根据《房屋登记办法》第30 条规定：因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要材料。经查，涉案房屋没有经过初始登记，而是通过伪造认购协议直接进行转移登记。根据《房屋登记办法》第32条第一项规定：“发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记：（一）买卖。”第33 条规定：“申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。”经查，被上诉人北镇市某房地产管理处在为涉案房屋办理转移登记时没有尽到审查义务，在缺乏建设用地使用权证明；建设工程符合规划的证明；房屋已竣工的证明；房屋测绘报告。缺乏房屋所有权证书或房地产权证书等必备要件的情况下办理登记程序违法。另有生效的刑事判决作为程序违法的佐证程序违法的事实，辽宁省北镇市人民法院〔2016〕辽0782 刑初111 号生效的刑事判决书认定，“2013 年10 月，被告人于某源在任北镇市某房地产管理处处长期间，受时任北镇市沟帮子镇党委书记王某的授意，在明知上述31 间门市房不符合法律规定的情况下，安排时任北镇市某房地产管理处副处长的被告人郑某峰、时任北镇市某房地产管理处科长的被告人毕某丽，将北镇市沟帮子镇××小区31 间门市房办理房地产过户登记”。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70 条第一项和第三项的规定，涉案的31 间门市房的房屋所有权证应予撤销。关于善意取得的问题。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第11 条第3 款之规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。本案中，某银行股份有限公司的抵押权是否存在善意取得是本案的焦点问题。《中华人民共和国物权法》第106 条规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。本案中，上诉人辽阳银行与被上诉人甲公司于2014 年12 月27 日签订了2014 （辽阳同信）字0177 号流动资金借款合同和2014 （辽阳同信抵）字0177 号抵押合同，以被上诉人胡某某名下房产做抵押并依法办理了抵押登记，抵押金额1500 万元，在办理了抵押登记手续后，上诉人辽阳银行向被上诉人甲公司发放了贷款。关于辽阳银行善意取得的要件构成问题，其满足第二、三项条件。关于第（一）项是否满足善意条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉 若干问题的解释（一）》第15 条规定，受让人受让不动产或者动产时，不知道转让人无处分权，且无重大过失的，应当认定受让人为善意。首先，关于抵押权人是否应对产权证作实质性审查的问题。本院认为，产权证所记载的内容是否真实、准确，系由国家行政机关依法定程序审查后作出确认，该行政行为一旦作出，即具有物权公示公信的效力，非依法定程序不得撤销。无论其记载的内容是否与实际相符，相对人均有理由相信该产权证的真实性。与产权证上的权利人进行交易的第三人，其所取得的权利仍受法律保护。其次，我国法律、行政法规并未规定抵押权人在接受抵押时负有对抵押物的产权证做实质性审查的义务。尤其明确的是某银行股份有限公司接受抵押时，胡某某的产权问题并不存在争议，某银行股份有限公司基于对产权证记载内容的信任而接受抵押，其主观上并无过错。同时，北镇市某商品混凝土有限公司所提交的数份证据均不能证明某银行股份有限公司在接受抵押时明知涉案房屋属北镇市某商品混凝土有限公司所有，亦不能证明某银行股份有限公司与辽宁某农业科技股份有限公司恶意串通，共同以欺诈的方式去办理房屋产权证，故不能认定某银行股份有限公司接受抵押时存在过错。

综上，被上诉人北镇市某房地产管理处作出房屋登记行为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销，但房屋已为上诉人某银行股份有限公司善意取得抵押权，故应判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。原审法院适用法律错误，应予纠正。

典型案例7-2：王某某诉甲县人民政府行政不作为案^[24]

【裁判摘要】

在不履行法定职责的案件中，判断行政机关是否存在不作为不能以其形式上是否实施了某个行为为标准，而应当以其实质上是否对法定职责作出响应为依据。本案中，被告甲县人民政府委托乙镇人民政府调查相关情况，但对于上报材料不作任何审查，所作结论不符合客观事实，实质上并未履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第31 条规定的调查核实、责令公布职责。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第69 条、第72 条

【基本案情】

王某某是甲县乙镇沙埠村村民，一直关注沙埠村的发展建设。近期听闻沙埠村拖欠政府巨款的消息，欲知悉沙埠村的村内行政事务和村内财产事务的真实情况，于2019 年6 月17 日向沙埠村村民委员会提交了多份村务公开申请，内容为：因甲县乙镇沙埠村青田三达仪表厂等18 个项目而征收沙埠村集体土地：1.征地补偿安置协议。2.征地补偿款到账证明。3.征地补偿款分配使用方案的村民代表会议决议及代表签名。4.征地补偿款分配支出的村民签名登记文件。5.每户青苗和地上附着物补偿费的亩数、种植物种类、补偿标准、补偿总额和支付明细文件。沙埠村村民委员会值班工作人员以村委会主任刘某某不在为由拒绝接收。2019 年6 月20 日，乙镇沙埠村村民委员会终于签收了村务公开申请书，但至今未依法公开村务信息。王某某无奈向甲县人民政府申请要求查处沙埠村村民委员会的违法行为。2019 年7 月17 日，王某某将请求查处沙埠村村民委员会不依法公开村务的申请书通过邮政EMS 邮寄给甲县人民政府，甲县人民政府仍未履行其法定职责。因此，王某某将甲县人民政府诉诸法院，要求其履行法定职责。

【裁判结果】

一、责令被告甲县人民政府针对原告王某某2019 年7 月17 日提交的《请求查处沙埠村村民委员会不依法公开村务的申请书》于本判决生效之日起六十日内依法履行调查核实、责令公布的职责；

二、驳回原告王某某的其他诉讼请求。

【裁判理由】

法院生效判决认为：本案系原告王某某不服被告甲县人民政府在法定期限内未就其提交的《请求查处沙埠村村民委员会不依法公开村务的申请书》履行调查核实、责令改正职责而提起的诉讼，争议焦点在于被告是否存在不履行法定职责的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第47 条第1 款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第30 条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实情况；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来比较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。第31 条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。根据查明的事实，原告向被告提出查处申请的时间为2019 年7 月17 日，被告在接到申请之日起两个月内虽已要求乙镇人民政府调查并上报情况，但在乙镇人民政府没有证据佐证即上报沙埠村村民委员会已依法主动公开村务的情况下，未履行调查核实职责，且在调查材料显示沙埠村村民委员会没有依原告申请公开村务的情况下，未履行责令公布职责。在不履行法定职责的案件中，判断行政机关是否存在不作为不能以其形式上是否实施了某个行为为标准，而应当以其实质上是否对法定职责作出响应为依据。本案中，被告委托乙镇人民政府调查相关情况，但对于上报材料不作任何审查，所作结论不符合客观事实，实质上并未履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第31 条规定的调查核实、责令公布职责。在本案诉讼中，被告书面告知原告调查结论，该行为不能等同于履职行为本身，不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第81 条第4 款的规定。