政府责任与侵权责任的区别

在行政合同法律关系中，政府违约的同时还可能涉及政府侵权行为的认定，而两种行为分别会引起政府违约责任与政府侵权责任两种不同性质的法律责任。因此，在这种情况下有必要对两种法律责任进行一定的区分，以明确法律责任的承担，避免出现重复课责的问题。就此而言，两种法律责任的区别主要可以从以下几个方面展开论述。

（一）原因行为不同

就原因行为而言，引起政府违约责任的前提条件必须是有行政合同关系的存在，由政府实施了违反行政合同义务的违约行为才能产生政府的违约责任；而引起政府侵权责任的原因行为必然是政府实施了侵害行政相对人合法利益并造成一定损失的侵权行为。政府违约行为的构成一般以行政合同的约定为衡量标准，而政府侵权行为属于事实行为，不仅要考察政府行为的法律性质，即是否属于合法行为，更需考察该行为是否造成行政相对人合法权益的损害，只要造成了行政相对人合法权益的损害，即使是合法的行政行为也需承担一定的行政补偿责任。由此可见，引起两种法律责任的原因行为是两种完全不同的行为。

（二）违反义务的性质不同

就违反义务的性质而言，政府违约责任是指对行政合同义务的违反而产生的责任，而合同义务不仅仅来源于合同双方当事人之间的约定，还包括法律规定的义务以及依据诚实信用原则产生的附随义务。政府侵权责任主要是对法律规定义务的违反，即作为行政权力的享有者，行政法律规范除了明确规定其应履行的义务外还赋予其保护公民合法利益的义务，而这也是其享有权力所必然应当承担的使命和责任，当行政主体违背这项义务时，则要承担一定的法律后果。此外，就政府违约责任所违反的义务而言，还具有一定的相对性，即是针对行政合同另一方当事人所应承担的特定义务，而政府侵权责任所违反的义务则是针对一般的、任意普通公民所应尽到的注意义务。

（三）结果要件不同

就结果要件而言，政府违约责任的成立不以政府违约行为切实导致的损害结果为构成要件，只要行政主体存在违约的行为，一般情况下则要对行政相对人承担相应的法律责任，损害结果只是作为政府违约责任的承担范围予以考虑。在政府侵权责任的成立要件中，则以政府侵权行为导致的损害结果为基本构成要件，即只有当行政侵权行为同时导致公民、组织的权益损害时，才可对行政主体追究政府侵权责任。

（四）责任追究范围不同

就责任的范围而言，法定的政府违约责任范围仅限于行政合同另一方行政相对人所遭受的财产损失，该财产损失的范围包括实际的财产损失^[113]以及订立合同时可以预见的利润损失，而不包含在订立合同时未能预见到利益的损失以及精神上的损害赔偿。而政府侵权责任追究的范围则更加广泛，包括因行政侵权所造成公民、组织的各种损害，既包括财产损失，也包括因人身伤害所造成的损失以及精神损害赔偿等。

（五）责任承担方式不同

就责任的承担方式而言，政府违约责任的承担方式有两种，既有法律规定的责任承担方式，主要表现为损害财产的赔偿责任，也有行政合同双方在订立合同时所约定的违约金的责任承担方式，这种违约金的赔偿方式应当是赔偿性质而不是惩罚性质的。政府侵权责任的承担方式则是法定的，不仅表现为对财产损害的赔偿责任，还表现为对精神损害的赔偿或是消除危险、排除妨害的非财产方式。

典型案例6-2：萍乡市某房地产开发有限公司诉某市国土资源局不履行行政协议案^[114]

【裁判摘要】

行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第12 条

【基本案情】

2004 年1 月13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经被告某市国土资源局（以下简称市国土局）批准，在《萍乡日报》上刊登了国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于2004 年1 月30 日至2004 年2月12 日在土地交易大厅公开挂牌出让TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积为23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50 年。萍乡市某房地产开发有限公司（以下简称甲公司）于2006 年2 月12 日以投标竞拍方式并以人民币768 万元取得了TG-0403 号国有土地使用权，并于2006 年2月21 日与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让金为每平方米331.42 元，总额计人民币768 万元。2006 年3 月2 日，市国土局向甲公司颁发了萍国用〔2006〕第43750 号和萍国用〔2006〕第43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用〔2006〕第43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积为8359 平方米，萍国字〔2006〕第43751 号土地证地类为商住综合用地。对此，甲公司认为约定的“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能，并非维持地类性质，要求将其中一证地类由“工业”更正为“商住综合”，但市国土局认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且该公司也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金，故不同意更正土地用途。2012 年7 月30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉 》中有关问题的复函，主要内容是：我局在2003 年10 月8 日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（冷藏车间约7300 平方米，下同）但冷藏车间维持现状。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库，也是我市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300 平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。2013 年2 月21 日，市国土局向某书面答复：一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意贵公司申请TG-0403 号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》之规定，贵公司申请TG-0403 号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地（住宅、办公）评估价值减去的同等比例计算，即297.656 万元*70%＝208.36 万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。甲公司于2013 年3月10 日向法院提起行政诉讼，要求判令被告将萍国用〔2006〕第43750 号国有土地使用证上的地类用途由“工业”更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告“关于对市某房地产有限公司TG-0403 号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36 万元的决定。

【裁判结果】

江西省萍乡市安源区人民法院于2014 年4 月23 日作出〔2014〕安行初字第6 号行政判决：一、被告某市国土资源局在本判决生效之日起九十天内对萍国用〔2006〕第43750 号国有土地使用证上的8359.1m2 的土地用途应依法予以更正。二、撤销被告某市国土资源局于2013 年2 月21 日作出的《关于对市某房地产开发有限公司TG-0403 号地块有关土地用途的答复》中第二项补交土地出让金208.36 万元的决定。宣判后，某市国土资源局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于2014 年8 月15 日作出〔2014〕萍行终字第10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案行政协议即是市国土局代表国家与甲公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守，行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。但市国土局与甲公司就该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函确认TG-0403 号国有土地使用权面积23173.3 平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。甲公司要求市国土局对“萍国用〔2006〕第43750 号”土地证（土地使用权面积8359.1 平方米）地类更正为商住综合用地，具有正当理由，市国土局应予以更正。甲公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求甲公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据，且有违诚实信用原则。

【注释】

[1]参见王世涛著：《行政侵权初论》，载《当代法学》2005 年第4 期。

[2]王世涛著：《行政侵权初论》，载《当代法学》2005 年第4 期。

[3]此处应注意的是，在本章节的正文中“政府侵权”概念与“行政侵权”概念可通用，之所以不统一使用“政府侵权”的概念主要是为了保持相关学者观点的完整性，对于涉及“行政侵权”的内容直接引用或转述原学者的观点。同样的情况也适用于“政府违约”概念与“行政违约”概念之间。

[4]参见王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第1 页。

[5]周汉华、何峻著：《外国国家赔偿制度比较》，警官教育出版社1992 年版，第2页。

[6]Edward J.Kionka，Torts，China Law Press，1999，p.1.转引王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第2 页。

[7]参见王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第3 页。

[8]参见王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第25 页。

[9]周佑勇著：《行政法原论》，中国方正出版社2005 年第2 版，第399 页。

[10]罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2006 年第2 版，第338 页。

[11]皮纯协、张成福主编：《行政法学》，中国人民大学出版社2002 年版，第383 页

[12]蔡菁著：《行政侵权损害国家赔偿》，群众出版社2006 年版，第119～120 页。

[13]胡建淼主编：《行政违法问题研究》，法律出版社2000 年版，第407 页。

[14]陶广峰、刘艺工主编：《比较侵权行为法》，兰州大学出版社1996 年版，第232页。

[15]张布洪：《行政侵权规则原则初论》，载《行政法学研究》1999 年第1 期。

[16]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988 年版，第301 页。

[17]罗豪才、应松年主编：《国家赔偿法研究》，中国政法大学出版社1991 年版，第60 页。

[18]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2007 年版，第630 页。

[19]张焕光、胡建著淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989 年版，第364 页。

[20]胡建淼著：《行政法学》，法律出版杜1998 年版，第506 页。

[21]此观点的持有者为潘荣伟，与《行政违法问题探究》主编胡建淼教授的观点并不一致，胡建淼教授的观点是政府侵权以行政违法为前提。参见胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000 年版，第408 页。

[22]樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2000 年版，第551 页。

[23]参见石佑启：《几种特殊类型的政府侵权责任探讨》，载《江海学刊》2001 年第1期。

[24]胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000 年版，第409 页。

[25]参见王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第35 页。

[26]参见《行政诉讼法》第53 条、第64 条规定。

[27]参见胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000 年版，第410 页。

[28]王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第37 页。

[29]参见王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第37 页。

[30]参见王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第37～39页。

[31]苏丹岳：《试论国家侵权民事责任的构成》，载《齐齐哈尔师范学院学报》1991 年第6 期。

[32]胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000 年版，第411 页。

[33]张新宝著：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社1995 年版，第279 页。

[34]胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000 年版，第412 页。

[35][日]美浓部达吉著：《公法与私法》，黄冯明译，周旋勘校，中国政法大学出版社2003 年版，第24 页。

[36][日]美浓部达吉著：《公法与私法》，黄冯明译，周旋勘校，中国政法大学出版社2003 年版，第26 页。

[37][日]美浓部达吉著：《公法与私法》，黄冯明译，周旋勘校，中国政法大学出版社2003 年版，第28 页。

[38]参见[日]美浓部达吉著：《公法与私法》，黄冯明译，周旋勘校，中国政法大学出版社2003 年版，第41 页。

[39]参见叶林著：《违约责任及其比较研究》，中国人民大学出版社1996 年版，第151页。

[40]K.Zweigert、H.Kotz，An Introduction to Comparative Law （Volume II：The Institutions of Private Law），Great Britain，North-Holland Publishing Company，1997，p.160.

[41][英]戴维·M.沃克著：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003 年版，110 页。

[42]参见Bryan A.Garner.Black's Law Dictionary.Thomson West，2007，p.563.

[43]参见《元照英美法词典》，法律出版社2003 年版，第173 页。

[44]参见叶林著：《违约责任及其比较研究》，中国人民大学出版社1996 年版，第153页。

[45]崔建远著：《合同责任研究》，吉林大学出版社2002 年版，第91 页。

[46]参见谢邦宇、李静堂著：《民事责任》，法律出版社1991 年版，第104 页。(www.xing528.com)

[47]王利明著：《违约责任论》，中国政法大学出版社1996 年版，第96 页。

[48]王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第57 页。

[49]参见尹磊：《行政约定义务与责任研究》，载杨解君主编：《行政责任问题研究》，北京大学出版社2005 年版，第119 页。

[50]尹磊：《行政约定义务与责任研究》，载杨解君主编：《行政责任问题研究》，北京大学出版社2005 年版，第93 页。

[51]参见陈敏著：《行政法总论》，台湾三民书局1999 年版，第316 页。

[52]参见罗豪才：《我国行政法制和行政法学的继承与超越》，载《法学家》2002 年第5 期。

[53]尹磊：《行政约定义务与责任研究》，载杨解君主编：《行政责任问题研究》，北京大学出版社2005 年版，第108 页。

[54]王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第57 页。

[55]参见杭仁春：《论行政契约中行政主体之预期违约》，载《行政法学研究》2011 年第1 期。

[56]参见杨解君著：《行政法学》，中国方正出版社2002 年版，第354～355 页。

[57]王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第58 页。

[58]王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第61 页。

[59]政府侵权制度演变大致可以分为否定、相对肯定与全面肯定时期，众多著作对此加以详尽的论述，如林准、马原主编：《国家赔偿问题研究》，人民法院出版社1992 年版，第2～7 页；薛刚凌主编：《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997 年版，第26～28页；皮纯协、何寿生主编：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998 年版，第25～29 页；高家伟著：《国家赔偿法》，商务印书馆2004 年版，第38～48 页；马怀德主编：《国家赔偿问题研究》，法律出版社2006 年版，第37～41 页。

[60]王盼主编：《国家赔偿法》，中国政法大学出版社1994 年版，第3 页。

[61]参见马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994 年版，第34 页。

[62]张正钊主编：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1996 年版，第15 页。

[63]王德祥主编：《国家赔偿法概论》，海洋出版社1991 年版，第14 页。

[64]城仲模著：《行政法之理论基础》，三民书局1970 年版，第567 页。转引自马怀德主编：《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008 年版，第29～30 页。

[65]胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000 年版，第415 页。

[66][德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000 年版，第668 页。

[67]刘嗣元、石佑启主编：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005 年版，第17 页。

[68]施茂林著：《公共设施与国家赔偿责任》，台湾大伟书局1982 年版，第22 页。

[69][德]奥托·迈耶著：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002 年版，第186～187 页。转引自马怀德主编：《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008 年版，第28 页。

[70]胡建淼主编：《行政违法问题探究》，法律出版社2000 年版，第415 页。

[71]参见刘星著：《法理学导论》，法律出版社2005 年版，第197～200 页。

[72]王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第142 页。

[73]莫纪宏：《〈日本国家赔偿法〉 的几个问题》，载《外国法译评》1996 年第1 期。

[74]Harvey McGregor，McGregor on Damages （15th Edition），Sweet ＆ Maxwell，1998，pp.46-50.

[75]张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007 年版，第171页。

[76]张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007 年版，174 页。

[77]参见第一章第二节有关“因果关系”的内容介绍。

[78]陈聪富：《侵权行为法上之因果关系》，载《台大法学论丛》第29 卷第2 期。

[79][捷]维克托·纳普主编：《国际比较法百科全书·侵权行为·侵害的近因和远因》，高绍先、夏登峻等译，法律出版社2002 年版，第21 页。转引自王利明著：《侵权行为法归责原则研究》，中国政法大学出版社1992 年版，第375 页。

[80]参见王世涛著：《行政侵权研究》，中国人民公安大学出版社2005 年版，第163页。

[81]王世涛：《行政侵权责任及其确认》，载《行政与法》2005 年第5 期。

[82]本案例裁判文书参见附录5。

[83]王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社2007 年版，第183～185 页。

[84]参见[德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第380 页。

[85]王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社2007 年版，第174 页。

[86]参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988 年版，第195～203 页。

[87][法]莱昂·狄骥著：《公法的变迁·法律与国家》，郑戈、冷静译，春风文艺出版社、辽海出版社1999 年版，第134～135 页。

[88]王世涛：《行政违约初探》，载《行政与法》2001 年第2 期。

[89]参见叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014 年第1 期。

[90]叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014 年第1 期。

[91]参见江西省彭泽县交通局等与彭泽县物资平安汽车运输有限公司联营合同纠纷案一审判决。

[92]参见于立深：《行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用》，载《行政法学研究》2017 年第2 期。

[93]杨小君：《论行政合同的特征、法律性质》，载《行政法学研究》1998 年第2 期。

[94]江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012年第6 期。

[95]参见先锋汽车销售服务有限公司诉开县交通局、开县公路运输所行政行为违法案，重庆市第二中级人民法院行政终审判决书。

[96]参见李颖轶：《论法国行政合同优益权的成因》，载《复旦学报（社会科学版）》2015 年第6 期。

[97]参见崔邦安等不服秭归县郭家坝镇人民政府单方解除移民安置合同及要求退回移民安置费行政处理案终审判决书。

[98]参见北京市丰台区育欣职业技能培训学校与北京市丰台区卢沟桥乡社会保障事务所合同纠纷上诉案民事裁定书。

[99]参见王寨华：《行政合同法律救济及对优益权的法律规制》，载《南京财经大学学报》2014 年第5 期。

[100]参见杨解君著：《行政法学》，中国方正出版社2002 年版，第348 页。

[101]参见杨小君：《论行政合同的特征、法律性质》，载《行政法学研究》1998 年第2期。

[102]参见江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012 年第6 期。

[103]转引自叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014 年第1期。

[104]江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012年第6 期。

[105]参见江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012 年第6 期。

[106]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989 年版，第186 页。

[107]崔建远著：《合同责任研究》，吉林大学出版社1992 年版，第50 页。

[108]参见王旭军著：《行政合同司法审查》，法律出版社2013 年版第212～214 页。

[109]参见崔建远主编：《合同法》，法律出版社2000 年版，第252 页。

[110]对此观点表示认可的以王克稳教授、王世涛教授为代表，参见王克稳著：《政府合同研究》，苏州大学出版社2007 年版，第161～162 页；王世涛：《行政违约初探》，载《行政与法》2001 年第2 期。

[111]杨立新著：《侵权法论》，吉林人民出版社2000 年版，第159 页。

[112]段孝刚、沈瞿和：《行政合同归责原则的建构》，载《行政与法》2004 年第1 期。

[113]即包括对现有财产灭失、损害的赔偿以及因此支出的必要费用。

[114]本案例裁判文书参见附录6。