政府违约责任归责原则及法治要论

政府违约责任的成立首先需以行政合同的存在为前提条件，由此，当行政主体实施违约行为时才涉及政府违约责任的承担问题，而最终政府违约责任是否成立还关涉其归责原则的要求。因此，在政府违约责任的理论当中，归责原则也是一个必然应当涉及的话题。所谓“归责原则是指基于归责事由而确定责任成立的法律原则，或是说是基于一定的归责事由而确定行为人是否承担责任的法律原则，还可以说是基于一定的归责事由而确定责任属于谁的法律原则”。^[107]据此而言，政府违约责任的归责原则是指政府因一定事由需为其违约行为承担责任所遵循的法律原则。一般而言，现行各国通行的行政合同归责原则主要包括过错责任原则、违法或不法原则、严格责任原则、合同不能束缚行政机关的自由裁量权原则。^[108]这些原则并不是相互排斥、择一适用的。随着市场经济的发展，交易范围的扩展，行政合同违约的原因和后果越来越变得复杂，仅靠单一的归责原则已无法解决现实存在的各种情况。因此，在行政合同领域，归责原则逐渐也朝着多元化的方向发展。在我国，合同法的归责原则是以严格责任为主、过错责任为辅，^[109]而有关行政合同的归责原则却并未予以明确规定，便只能参照民事合同的情况来解决这个问题。另一方面，因行政合同具有一定的公法属性，而民事合同完全属于私法性质的合同，对于行政合同的归责原则便不能完全照搬民事合同领域所适用的归责原则，只能从中寻找借鉴。

（一）违法责任原则

从行政合同的内涵来看，行政合同是行政主体为了行使行政职能，实现某一行政管理目的，依据法律和政策与公民、法人或其他组织通过协商的方式，在意思表示一致的基础上所达成的协议。换言之，行政合同是政府为了实现公共利益的目的而签订的协议，政府对行政合同约定义务的违反即是对公共利益实现的破坏，而公共利益是受到法律保护的，依此逻辑，政府的违约行为在一定程度上会构成对法律所保护利益的侵害，属于违法行为。对于违法行为，理应受到法律上的谴责，就此而言，因政府违约行为在一定程度上属于违法行为，对其进行法律责任的追究也在情理之中。由此可见，政府违约行为同时构成违法行为时，应当承担相应的法律责任，这也契合了违法责任原则的归责逻辑。从另一个角度来看，在行政合同中，法律规定行政主体享有一定的行政优益权，而该优益权存在的目的是为了促进行政合同对公共利益的实现，当行政主体实施了滥用行政优益权或是搁置行政优益权而不作为的违约行为时，则违背了法律赋予行政主体该权利的初衷，属于违法行为。因此，可以说，行政主体在实施违约行为的同时也构成一定的违法行为，理应为此承担法律上否定性的后果，即承担一定的法律责任。

（二）过错责任原则(www.xing528.com)

就过错责任原则而言，其存在的前提基础是个人具备的意志自由，即每个人有依据其意志自由选择为或不为以及如何为一定行为的权利。当存在可以选择实施符合合同约定义务的行为，也可以选择实施违反合同约定义务行为的情况下，行为人基于自己的自由意志却选择了违反合同约定义务的行为，则应当为该意志自由选择的行为承担相应的后果，这也称之为责任自负原则。然而，在现实生活中，过错作为行为人主观内在的心理状态，存在极强的复杂性，难以查明真实的情况，这便给守约方追究违约方的违约责任带来巨大的阻碍，导致举证不能，从而难以落实违约方的法律责任。尤其是在行政合同中，行政主体本身享有一定的特权，属于强势的一方，为了有效保护合同相对方的权益，一般认为，对于行政主体的主观心理状态采用过错推定原则，实行举证责任倒置^[110]，即在对政府违约责任进行归责时，采用过错责任的归责原则，其中涉及政府违约责任的过错证明问题时，暂时先推定行政主体对其实施的行政违约行为存在过错，而由行政主体承担证明其对违约行为不存在过错的举证责任，由此补足行政相对方的弱势地位，调和双方之间的公平关系。

（三）公平责任原则

就严格责任而言，在行政合同中适用的归责原则主要是指其中的公平责任原则，“公平责任原则是指加害人和受害人都没有过错，在损害事实已经发生的情况下，以公平考虑作为价值判断标准，根据实际情况和可能，由双方当事人公平地分担损失的归责原则”。^[111]在行政合同中，公平责任原则的适用即是指“在合同双方都无可归责事由的前提下，行政相对人因行政合同不能履行而致相对人合法权益损失的，国家给予一定补偿的归责原则”。^[112]在行政合同中，行政主体实施的违约行为除了可能构成违法行政行为之外，也可能构成明显不当的行政行为或者完全合法的行政行为。其中，当行政主体实施了明显不当的行政违约行为或完全合法的行政违约行为，并由此致使合同相对人遭受利益损失的情况时，适用违法责任的归责原则便无法对行政主体进行追责，如此一来，于行政合同相对人而言便只能自负亏损，这显然是有违公平原则的。因此，在行政合同中，公平责任原则同样存在适用的空间，即出于公平原则的考量，为了平衡双方主体之间的利益关系，当行政主体实施的违约行为完全属于合法的情况下，也应当对行政相对人承担一定的行政补偿责任，只不过是对其遭受可承受范围之外的损失进行补偿。当行政主体因自身的过错而实施了明显不当的行政违约行为时，即为了实现公共目的而使用明显不当的行政手段或是出现行政手段与行政目的之间明显失衡的情况时，基于过错责任原则，行政主体应当对行政相对人因此遭受的损失承担行政赔偿责任。