政府违约责任及法治原则

违约责任是指在双方订立有效合同的前提下，其中一方当事人出现不履行合同约定义务或不完全履行合同约定义务或是履行合同约定义务有瑕疵的情况，为维护双方当事人的合同利益，对违反合同约定义务的一方当事人应当承担相应的法律后果。在行政合同中，合同双方当事人都存在违约的可能性，并应承担相应的法律责任。其中有关行政主体对约定义务的违反，没有正当理由实施了拒绝履行、不履行、部分履行、履行有瑕疵、迟延履行的行为，或是基于法律规定义务的违反而应承担的相应的法律后果即为政府的违约责任。

（一）国外政府违约责任制度简述

在英美法系国家，行政合同纠纷和民商事合同纠纷一样，都是适用普通法规则，并由普通法院管辖。但相比民事合同，行政合同带有实现公共利益的独特属性，因而在实践中，出于公共利益的需求，针对行政合同则衍生出一些特殊规则。就行政合同的违约责任而言，在美国，司法判例确立了在行政合同违约的情形下，守约方有权中止履行、解除或终止合同，并可通过请求损害赔偿、实际履行、禁令和恢复原状等途径获得救济。在英国，无论是行政合同的哪一方当事人违约，均需向合同守约方承担违约责任，法院在审理行政合同责任案件时，往往适用的是一般合同的规则，但是也存在以下几种例外的情况：其一，合同不能限制行政机关的自由裁量权；其二，指明议会拨款的合同；其三，英王的雇佣合同。^[83]

与英美法系国家所不同的是，行政合同争议在大陆法系国家是由行政法院通过行政诉讼制度解决的，在一定程度上区别于民事合同，并独立于民事诉讼制度。典型代表如德国，其解决行政合同争议的方式主要是通过向行政法院提起行政程序的方式来实现的。但是，在适用的规则上，德国并没有就行政合同违约责任作出独特的规定，因而当发生行政合同违约的情况时，特别是出现给付不能的情况下，即表现为不可能履行合同义务、延迟履行合同义务等情况，一般是参照民法典的相应规定来适用。^[84]在法国，由于其承认行政契约的存在，并适用于行政法律规范，因而“法国行政契约不需要契约中作出明白的规定，政府根据公共利益的需要，当然有权变更或终止契约。同时，也承认双方当事人当然有取得补偿的权利”。^[85]由此可见，在法国，政府在行政契约中享有一定的特权，尽管这种特权是出于公共利益的需要而实施的合法行政行为，但仍然要对行政相对方承担一定的补偿责任。而当政府违法实施违约行为时，相对人对此可以请求行政法院判决政府承担其损失的赔偿责任。^[86]

（二）我国政府违约责任的概念

通过上文对国外政府违约责任制度的考察，可知，一般合同的违约责任制度在行政合同违约的情形中仍有适用的余地。行政合同具有很明显的契约性，诚如法国学者莱昂·狄骥所言，没有人敢于否认国家是受到契约的约束的……任何国家机构，甚至是立法机关，均不得推翻它自己所订立的契约……一份契约就是一项无论在公法还是私法中都具有同样性质的法律行为；或者毋宁说在公法与私法之间不存在区别，而国家就完全如那些受到契约约束的个人一样，受到其自己订立的契约的约束。^[87]只不过，行政合同有其独特性所在。在我国，一般情况下，行政合同的内容都涉及社会公共利益，行政合同的违约损害到了社会公共利益，而社会公共利益受法律的保护，从这个意义上讲，行政违约，即是对法律义务的违反，即“违法是确定行政违约的前提”。^[88]结合一般合同规则对违约概念的理解，违约是对合同约定义务的不履行或者履行不符合约定义务的行为，而政府作为行政合同法律关系的一方，其对行政合同的违约则称为“政府违约”。所谓政府违约，即指的是政府对行政合同义务的不履行或是履行不符合约定义务的行为，包括以作为与不作为的方式实施。因此，政府违约责任是指，政府因其违反行政合同约定的行为而承担的否定性的法律后果，具体包括因违反行政合同中约定义务而引起的法律合同责任或者是由法律规定的政府违反行政合同约定义务所需承担的特定责任。(www.xing528.com)

（三）我国政府违约责任的特征

在我国，行政合同包含公法与私法的双重因素，既存在政府作为行政管理者享有一定特权的公法因素，也存在双方主体在法律规定的范围内进行协商而达成意思自治的合意。因此，对于政府的违约责任而言，则既存在约定性也存在法定性的复合特质，与其他行政法律责任相比较，政府违约责任具有如下法律特征。

其一，政府违约责任以行政主体与行政相对人之间订立行政合同的有效性为前提。只有当行政合同有效成立，才存在政府违约责任承担的问题。对于未成立或成立但无效的行政合同，涉及的责任承担则为民事责任中的缔约过失责任，该责任不属于行政责任的范畴而属于民事责任的范畴。

其二，政府违约责任的承担主体为行政合同当事人之一的行政主体一方，而责任对象则为行政合同当事人的另一方行政相对方，具有相对性。行政合同与民商事合同一样，均具有相对性，只对合同订立当事人具有法律约束力，合同之外的第三人不存在违约责任的问题。而政府违约责任指的是行政主体在行政合同法律关系中作为违约一方所承担的法律责任。

其三，政府违约责任具有一定的约定性，即政府违约责任可以在法律、法规允许的范围内由当事人自行约定。在行政合同中，双方可以约定当一方存在违约行为时所需承担的违约责任，譬如，双方可事先约定一方存在违约行为则须向另一方支付违约金的条款。只要双方对违约责任的约定不违反法律、法规或是存在欺骗、胁迫的情况，则一般情况下对双方均具有法律约束力，就此而言，政府违约责任具有一定的自由协商空间。