政府侵权责任特征：法治政府的责任

政府侵权责任作为行政法律责任的一种具体形式，具有其固有的法律特性，而这些特性使之区别于一般的行政法律责任，从而独立于一般的行政法律责任。具体而言，政府侵权责任的法律特征主要表现为如下几个方面。

（一）政府侵权责任主体的单方性

一般的法律责任主体没有特殊身份的要求，既可由具有行政主体身份的人员构成，也可由普通公民构成，而政府侵权责任的主体只能由行政主体构成，不仅不能由行政相对人构成，相反，行政相对人只能作为被侵权的对象身份而存在。当然，正如有的学者指出的那样，“并非所有的行政主体违法或不当造成的损害赔偿的责任都是政府侵权责任，如果行政主体的非职务行为对公民、法人或者其他组织造成的损害，就不构成政府侵权责任，而应归入民事侵权责任”。^[81]在此应当注意的是，政府侵权责任的承担主体具有一定的复杂性。由于行政主体作为一个公法人团体，并不能直接行使行政权力，一般情况下是由其内部的公务人员代表其行使权力，而在此过程中出现的侵权行为当然也属于政府侵权的范畴。根据责任自负原则，本应当由具体实施侵权行为的政府公务人员承担侵权责任，实际上却由行政主体来承担具体的政府侵权责任，而从抽象意义上来讲，政府侵权的责任主体实际上是国家。这其中涉及的主体关系为：（行为主体）公务人员、（实际上的担责主体）行政主体（即行政机关或有独立承担责任能力的受委托的组织）、（名义上的责任主体）国家，表面看似呈现一种责任由“多重主体”负担的现象，实则内涵了权力逻辑的递进关系，即公务人员是具体行使行政权力的主体，而其行使的权力来源于行政主体，而行政主体的权力最终来源于国家权力的分配。换言之，公务人员虽然是实施行政侵权行为的直接主体，但其是以所属行政主体的代表者或代理者的身份而存在的，而该行政主体又是以“国家管理者”或者说是“服务者”的身份存在。因此，在由公务人员实施政府侵权行为的情况中，该侵权责任应当归属于其所代表或代理的行政主体，而从权力的归属来看，该行政主体又是代表国家的，因而其承担的责任也就是代表国家所承担的责任。从这个意义上来说，政府侵权责任的最终主体其实是国家。因此，可以说，政府侵权责任是一种国家责任。至于具体实施侵权行为的公务人员，若其存在过错则要承担行政系统内部的责任追究。

（二）政府侵权责任对象的单方性

与责任主体的单方性相对应的是，政府侵权的责任对象的单方性。一般情况下，法律责任的责任对象并无特殊要求，只要是受到侵害的权利主体即为法律责任的对象。但在政府侵权责任当中，责任对象只能是行政相对一方，而不能是行政主体一方。

（三）政府侵权责任归责原则的过错性

一般情况下，行政法律责任是以违法责任为归责原则的，即以行政行为的违法性作为法律责任成立的要件来判断，而政府侵权责任不是以违法责任为归责原则的，而是以过错责任原则为归责原则的。换言之，在政府侵权责任的认定中，不以政府侵权行为的违法性为其成立的标准，而主要看侵权主体对该侵权行为是否存在过错，如果存在过错则即使是合法的行政行为也构成政府侵权，应当对其进行追责。因此，引起政府侵权责任的原因行为不仅包括行政违法行为，还包括一定的合法行政行为。其中，政府违法侵权所引起的政府侵权责任也称为行政违法责任，所谓行政违法责任是指行政主体及其工作人员因其行政行为违反行政法律规定的义务而导致的否定性的法律后果的承担，主要表现为行政赔偿责任；而政府合法行为所引起的政府侵权责任指的是因法律的特殊规定，或是因严重不当行政行为而侵害行政相对人合法权益所引起的法律上的责任承担，主要表现为一种行政补偿责任。而有关政府侵权责任中侵权行为的过错标准，就公务人员而言，是以主观上的过错来进行考察的，即看公务人员在执行职务的过程中是否存在疏忽大意的过失或者过于自信的过失而导致了侵权行为，或是出于主观故意的心理而实施的侵权行为。就行政主体而言，则是以客观上的公务过错为衡量标准的，即看其是否尽到一般执行公务所应当尽到的注意义务，未尽到注意义务而造成相对人权益损害的应当承担一定的行政赔偿责任，而尽到注意义务但基于法律的特殊规定或是公平原则的考虑则要承担一定的行政补偿责任。

（四）政府侵权责任结果要件的致害性

一般情况下，法律责任是指法律关系主体违反法律所规定的义务而产生的一种否定性的法律后果，而政府侵权责任的成立需以政府侵权行为最终造成实际的损害后果为构成要件。换言之，政府侵权责任的成立仅存在政府侵权行为是不够的，还需该侵权行为造成一定的损害后果，造成了行政相对人的合法权益损害。这种损害既包括财产上的损害，也包括非财产上的损害，只要是受到行政法律规范保护的权益即可。从这一点也可看出政府侵权责任对行政相对人权益保护的着重性。一般的行政法律责任是以违反行政法律规定的义务为前提，因此，其存在的意义除了对相关受害方进行利益损失的赔偿以保护行政法律关系主体间的利益平衡之外，还担负着维护行政法律秩序、维持行政威信的使命，对于行政主体的违法行为还存在一定程度的纠正措施。而政府侵权责任的存在主要在于保障相对人的合法权益，以维持行政主体与行政相对人之间的利益平衡。

典型案例6-1：秦某某与北京市昌平区某镇人民政府不服行政侵权赔偿上诉案^[82]

【裁判摘要】

根据《国家赔偿法》第2 条第1 款、第4 条第四项的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权对当事人的合法权益造成损害的，当事人有权要求国家赔偿，但当事人要求国家赔偿，应当以其自身合法权益受到职权行为侵害所造成的损失为限。(www.xing528.com)

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第38 条、第89 条

《中华人民共和国国家赔偿法》第2 条、第4 条、第32 条、第36 条

【基本案情】

秦某某称其位于北京市昌平区甲镇（以下简称甲镇）马连店村北的承租地上建设的6500 平方米的房屋于2013 年4 月13 日被甲镇政府强制拆除，为此向法院起诉，并提交了事后与甲镇政府相关负责人就被拆除房屋的赔偿问题进行协商的录音及房屋被强制拆除现场的照片。甲镇政府则主张其未对秦某某的房屋实施强制拆除，但也未提供相反的证据证明。2016 年12 月29 日，一审法院作出〔2015〕昌行初字第128 号行政判决书（以下简称128 号行政判决），认定甲镇政府于2013 年4 月13 日实施了对秦某某在北京市昌平区甲镇马连店村北清路北侧集体土地上建设的砖混结构房屋（以下简称涉案房屋）的强制拆除行为，且其在强制拆除过程中既未通知秦某某到场，亦未告知其享有的权利，属于程序违法。由于涉案房屋已经被拆除，被诉行为不具有可撤销内容，一审法院最终判决确认甲镇政府所实施的上述强制拆除行为违法。甲镇政府不服提起上诉。

【裁判结果】

一、维持北京市昌平区人民法院〔2019〕京0114 行赔初9 号行政赔偿判决第一项中“北京市昌平区甲镇人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿秦某某树木损失人民币四千元”的内容及判决第二项。

二、撤销北京市昌平区人民法院〔2019〕京0114 行赔初9 号行政赔偿判决第一项中“北京市昌平区甲镇人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿秦某某家具家电及生活用品损失人民币一万三千一百二十八元”及“两项赔偿金合计人民币一万七千一百二十八元”的内容。

三、北京市昌平区甲镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿秦某某家具家电及生活用品损失共计人民币一万四千八百五十六元。

【裁判理由】

生效法院认为，根据《国家赔偿法》第2 条第1 款、第4 条第四项的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权对当事人的合法权益造成损害的，当事人有权要求国家赔偿；当事人要求国家赔偿，应当以其自身合法权益受到的损害为限。本案中，128 号行政判决、209 号行政判决认定，甲镇政府对秦某某的强制拆除行为因未履行法定程序而被确认违法，甲镇政府应承担就此给秦某某合法权益造成损失的赔偿责任。本案中，对于秦某某所主张的建筑及装修材料、砌墙人工费、电工人工费、水工人工费等损失，因房屋已建成，上述建筑和装修材料的价值以及人工费已转化为房屋价值，但秦某某所建涉案房屋属于违法建设，其价值不受法律保护。故秦某某该上诉赔偿主张不属于赔偿范围。关于被拆除房屋的残值问题，秦某某在一审诉讼中未提出该请求，因此被拆除房屋的残值问题，不属于本院审查范围。对于秦某某所主张的租金及押金收入、搬迁费和损失费等损失，因上述损失并非秦某某所诉强制拆除行为导致的直接损失，法院不予支持。对于秦某某所主张的家具家电、生活用品及树木损失，《中华人民共和国行政诉讼法》第38 条第2 款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；《国家赔偿法》第32 条、第36 条第四项规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产的予以返还，财产灭失的，应当给付相应的赔偿金。一审法院对该损失予以赔偿的认定及赔偿金额，二审法院予以认可。但根据秦某某提交的赔偿损失清单，一审法院对家具损失的认定存在部分遗漏，二审法院应予纠正，参照一审法院对该项损失赔偿时所酌定的标准，二审法院对上述家具家电、生活用品损失酌定增加赔偿金额人民币1728 元。