政治责任构成要件：客观归责原则与法律规定的行政决策权

政治责任客观归责原则体现在政治责任构成要件上，即排除“过错”要素考察，以客观要件判断被问责主体是否承担政治责任。《刑法》中的客观归责原则是以事实的因果关系为前提的规范评价理论，也是构成要件理论。^[168]实行行为、行为对象、结果、因果关系是刑事责任必要的责任构成要件。但政治的客观归责是以权力资格为前提的政治目的性评价，其因果关系中的“因”是政治权力，“果”是政治目的——公共利益。法律责任以行为规范为目的，随意责任构成以行为和结果为关键；政治责任意在权力约束，因此政治责任的责任构成要件应当包括：主体、权力内容、结果、因果关系。

（一）主体

责任主体是责任的最终“宿主”，责任构成要件第一要素是存在责任主体。所谓“存在”既是一个客观事实认定，也是一项法律判断。责任构成要件所关注的便是法律判断——根据法律确定主体是否具备责任能力，或称主体被课以责任的资格。当事实主体丧失法律课责的价值时，便不存在所谓的责任主体，无责任能力即无责任。^[169]我国法律受到了苏联模式的广义行为能力的深刻影响，将责任能力纳入行为能力制度中进行处理，并以行为能力作为责任能力的基本判断标准。^[170]当行为能够受意志支配时，行为主体就被认定具有责任能力。但政治责任能力是权责一致原则下，权力主体与责任主体的一致性。非宪法、法律授权主体不具备行使权力的资格（权力能力），就不具备政治责任能力。

政府作为政治责任主体，是由宪法赋权，使其成为国家权力机关的执行机关，具有行使行政权力的资格。此外，政府的实体身份不是自我生成，而是经由人大选举产生。选举程序使其具有合法性，有资格对外行使行政权，并对行使权力产生的后果承担责任。未经宪法、法律规定，自设权力的主体在政治规则中属于无效主体，不产生政治责任，但在法律规则中属于违法主体，须要承担法律责任。

政府下属的各职能部门作为政治责任主体，是由宪法、法律、法规授权性获得，根据宪法、法律、法规有对外行使执行权的资格，才能承担政治责任。因为，政府内设机构可由政府首长决定设立，该权力属于工作性权力，不属于国家意志执行权力。因此能够对外行使行政权力的政府职能部门，有承担政治责任的资格。

个人能否作为政府的政治责任主体的关键，同样是以责任能力为责任主体判断依据。除我国《宪法》规定首长责任制外，还有直接责任人制度。首长负责制，是根据法律规定的对政府组织的领导权力，确定责任主体。国务院实行总理负责制，处于国务院领导地位，对国务院工作负全部责任，并有完全的决定权；地方政府由省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责领导、组织地方的各项建设事业。直接责任人制度，是以政府部门职能确定的职权为根据，获得政治责任能力。

（二）权力

权力法定，从积极角度看是法律授予特定主体以权力，从消极角度，权力因法律授予而受到法律限制存有边界。宪法赋权政府国家意志执行权力，该权力具体化为行政职权，由具体行政主体行使。有学者按照职权内容将行政权可划分为：行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政措施实施权、行政确认权、行政监督权、行政制裁权、行政救济权。^[171]这种分类因无法突出权力内容的政治特征^[172]，所以不能适用于政治责任确定。应当在现有职权分类的基础上，以政治特征作二次分类，其中可将行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政措施实施权、行政监督权作为与政治责任对应的“政治权力”。这类权力事关“对国家或地方行政事务和社会公共事务所要解决的问题进行识别，对未来目标进行定位、对解决问题和实现目标的方案经过分析作出选择，对实施方案的行动进行设计而作出的政策性或法律性的行政行为”^[173]，有学者将其定义为行政决策权，有学者将其定义为宏观调控权。^[174]本书倾向于“行政决策权”，因“行政”二字能明确权力主体是政府。

行政决策权以特定的公共利益为目标，为防范权力和公共利益分离异化，应以责任作为基本保障。为解决权力目的偏移和公共利益判断权问题，宪法、法律、法规，以及其他行政规范性文件中的权力内容将《宪法》确立的国家宏观总体目标由上至下一步步细化成具体待实现的公共利益目标，并赋予政府相应权力以实现目标，政府目标责任也由这些法定权力内容确立。可以说，公共利益是政府行政决策权力存在的前提，没有利益诉求，权力行使便无意义，所以为敦促政府实现权力目标，权力主体的政治责任不可推卸，不可豁免。由此可得，法律规定的行政决策权是政治责任存在根据。

（三）公共利益风险/损害

政府政治责任中的结果是指政府权力行使过程中造成的负外部性，即公共利益风险或损害。这种负外部性的判断标准有三类：客观事实、达到法律明确规定的某类标准、法律授权考核主体认定。客观事实是指无需借助任何手段标准，仅凭常识即可判断公共利益损害发生。达到法律明确规定的标准是指，政府的权力行使会造成负外部性，但只有达到某一法定标准的负外部性，才可判断公共利益损害。例如，政府投资项目通常具有一定风险性，须有合理的容错率，只有达到某一标准才需承担政治责任。法律授权考核主体认定，是指在客观上虽然没有达到前两项判断标准下造成的损害结果，但根据法律授权监督主体的综合考核，科学系统的评分标准等，最终认为被考核主体的执政能力无法实现公共利益目标或可能因能力不足而产生风险。

政治责任中的负外部性三种判断标准不影响政治责任的客观归责原则实现。首先，负外部性判断是在客观事实基础之上的判断；其次，“公共”本身具有主观客观复合的特征，加之行政决策的影响可能“甲之蜜糖，乙之砒霜”，这种负外部性本身具有不一致性，经法律程序确定的标准，符合大多数利益，最大限度地反映公众的真实观念；最后，实践中，法律授权考核主体的考核评价方式也是执政经验累积后总结的考核评价体系，具有一定科学性。

目标责任制以构建目标体系为核心，在行政权力结构内部，以及国家与社会之间构建出一整套以“责任—利益”为主要特征的制度性联结关系^[175]，法律法规等确定的公共利益无法实现，甚至出现现有公共利益损害结果发生时，政府应当承担责任。

（四）特殊因果关系（责任关系）

有学者认为政治责任作为宪政责任的例外类型，具有连带性，因此没有因果关系问题。^[176]但基于政府行政决策的综合性、复杂性、抽象性和非终局性，以及因果关系理论中事实性、经验性、规范性的判断标准^[177]，政治责任只是不能按照传统法律责任中的“相当因果关系”来确定责任关系，并不排除其存在特殊因果关系的可能。并且没有因果关系要件的责任存在任意课责的风险，不符合法治理念。

其一，事实性的相当因果关系，以行为和结果之间的发生概率为判断，在众多原因“候选”中，以概率大小作为因果关系成立的标准，这种判断需要穷尽全过程的可能行为。如果政治责任采取这种因果关系判断，会由于政府的责任分工而导致追责效率低下，以及处于一种“责任漂浮”状态，无法找到责任主体，实现追责目的，因此事实性相当因果关系对于政治责任判断不具备可操作性。

其二，经验性的相当因果关系主张以日常生活经验判断行为与结果之间的相当因果关系。这种经验性判断适合具体行为与结果之间的因果关系判断，但行政决策的非终局性特征下，采取经验判断将导致在重大生产事故领域，只有具体一线生产操作人员的行为与事故之间存在因果关系，才会使政府由于缺乏因果关系，其政治责任处于真空状态。

其三，规范判断因果关系虽然为弥补事实判断、经验判断的缺陷，提出因果关系相当性分为行为相当和因果流程相当两部分综合判断，即制造法所不允许的风险和形成法所不许的风险。^[178]这种因果关系完全依赖风险内容是否为法律所规定，显示出了法律对于法律责任确定的一种克制审慎，却也将风险（一种损害结果即将或能发生的状态）概念化，这与政治责任为实现源头治理的目标不符。因为法律是对已经产生的社会问题的回应，但行政决策是为应对随时更新的社会公共情况，规范风险无法及时回应显示风险。此外，因果流程会使重大行政决策的提请主体（政府）、决定主体（人大）都处于相当因果流程当中，这将造成政治责任规则空设的局面。

综上，用于法律责任中的相当因果关系无法适用于政治责任中。笔者认为，政治责任中的因果关系应当考虑到政府实践情况和政治语境，同时贯彻法治政府理念，采取一种特殊的因果关系认定：利用权力内容与公共利益内容的相当性关联，判断权力主体与公共利益损害之间是否存在因果关系。其中权力是指宪法、法律赋予政府的权力，包括具体权力事项、权力效力空间范围、权力效力的时间范围；公共利益是受宪法、法律等规范保护的不特定多数主体的生存发展利益。该因果关系以“权责一致”所体现的正义观为支撑，体现了政治责任的合法性、合目的性、有限性的特征。此外，权力与公共利益内容相当，符合我国的政治实践。我国国家治理目标与政府具体职责安排是以目标责任制为连接，实现的权责统筹分配。权力与公共利益内容相当的判断，是基于客观的政治权力结构。谓之符合政治语境，是因为传统的法律责任虽然逐步走向客观归责趋势，但是仍旧以行为实施主体为核心。而政治语境中不存在直接且具体的物理行为，只存在职能部门、机构实施权力，履行职责之说，因此以权力和公共利益作为因果关系内容的方式符合政治语境。

河北省唐山市3 个中央预算内投资项目严重拖期问题^[179]是国务院办公厅关于督查问责通报典型案例之一。

2012 年10 月，河北省唐山市孙家庄保障性住房项目廉租住房工程（一期）、孙家庄^[180]保障性住房项目廉租住房工程（一期）配套基础设施和女织寨^[181]保障性住房项目廉租住房工程配套基础设施3 个项目获批立项，截至2016年9 月底尚未开工，涉及中央预算内投资7223 万元。唐山市政府被责令作出检查，唐山市高新技术产业开发区管委会主任庞某某（时任唐山市发展改革委主任）、唐山市住房和城乡建设局局长李某某受到诫勉谈话处理，唐山市发展改革委副主任徐某某、唐山市住房和城乡建设局副调研员张某某受到行政警告处分。

根据《宪法》第107 条规定和《中央预算内直接投资项目管理办法》（以下简称《管理办法》）第4 条、第26 条^[182]规定，唐山市孙家庄和女织寨乡廉租房工程及其配套基础设施建设项目属于由国务院发改委审批的中央预算内直接投资项目，地方政府负有对中央财政预算执行责任、城乡建设责任、建设情况报告责任。但唐山政府及相关责任主体怠于履职，根据《中央预算内投资计划实施综合监管暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第29 条^[183]规定，该项目开工超期近三年已超过《暂行办法》规定的公共利益损害标准，应当追究唐山市政府、相关职能部门负责人，以及建设项目日常管理责任人和负有直接监管责任人员^[184]的政治责任。

本案例中，政治责任主体分别为政府——唐山市政府；相关职能部门负责人——唐山市高新技术开发区管委会主任庞某某、唐山市住房和城乡建设局局长李某某、唐山市发展改革委副主任徐某某；直接监督责任主体——唐山市住房和城乡建设局副调研员张某某。适用的责任形式分别为：责令检查、诫勉谈话、行政警告处分。这些责任形式符合政治责任的合法性、合目的性、有限性特征，即责任以实现公共利益为主要目的，责任形式于法有据，且形式上限于以其权力身份为核心的身份型、荣誉型等责任类型。

【注释】

[1]何颖著：《行政哲学研究》，学习出版社2011 年版，第221 页。

[2]严存生著：《法治的观念与体制——法治国家与政党政治》，商务印书馆2013 年版，第292 页。

[3][古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆2016 年版，第7页。

[4]倪明胜、乔贵平主编：《新政治学之维》，天津人民出版社2017 年版，第23～24页。

[5]参见[德]卡尔·施米特著：《政治的概念》，刘宗坤、朱雁冰译，上海人民出版社2015 年版，第23～24 页。书中表达的是“国家的”与“政治的”，是行政与政治区别的关键。但本书将“国家的”换成“权威的”。

[6]参见王宇环著：《从同意到公共理由：政治正当性的来源及其发展研究》，复旦大学出版社2018 年版，第104～116 页。

[7]参见徐邦友著：《政府的逻辑：现代政府的制度原理》，上海人民出版社2011 年版，第250 页。在内阁制国家，国家元首的行政行为，必须经由主管部长（大臣）或总理（首相）副署才能生效，若该行为违法，它应受法律的追究而国家元首不负责。因为国王的权力是法律授予的，法律没有给他侵权的权力。

[8]麻宝斌等著：《十大基本政治观念》，社会科学文献出版社2011 年版，第124 页。

[9]王若磊著：《政治问责论》，上海三联书店出版社2015 年版，第163～165 页。

[10]参见[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社2002 年版，第701 页。

[11]顾銮斋主编：《西方宪政史》，人民出版社2013 年版，第1～56 页。

[12]《潘恩选集》，马清槐译，商务印书馆2012 年版，第250～273 页。

[13]参见[法]卢梭著：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2013 年版，第20页。

[14]参见[法]卢梭著：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2013 年版，第109～114 页。

[15]参见苏梅芳：《古典契约论与现代契约论的关系》，载《求索》2007 年第4 期。

[16]徐凌著：《契约式责任政府论》，社会科学文献出版社2015 年版，第115 页。

[17]徐凌著：《契约式责任政府论》，社会科学文献出版社2015 年版，第120 页。

[18]参见周叶中、江国华主编：《在曲折中前进——社会主义立宪评论》，武汉大学出版社2010 年版，第376～377 页。

[19]卓越、李富贵：《政府工具新探》，载《中国行政管理》2018 年第1 期。

[20][美]弗朗西斯·福山著：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2018 年版，第322 页。

[21]何勤华主编：《现代西方的政党、民主与法治》，法律出版社2010 年版，第21 页。

[22]何勤华主编：《现代西方的政党、民主与法治》，法律出版社2010 年版，第101页。

[23]郑谦：《社会抗争的新政治经济学分析：基于政府外部成本的视角》，载《学术界》2013 年第7 期。

[24]参见[美]詹姆斯·M.布坎南、戈登·图洛克著：《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，上海人民出版社2017 年版，第196 页。

[25]参见[美]曼瑟尔·奥尔森著：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，格致出版社、上海三联书店出版社、上海人民出版社2011 年版，第6 页。

[26][英]丹尼斯·C.缪勒著：《公共选择理论》，韩旭、杨春学等译，中国社会科学出版社2010 年版，第59 页。

[27]何立胜、王萌：《政府行为外部性的测度与负外部性的内部化》，载《学术研究》2004 年第6 期。

[28]参见秦晖：《权力、责任与宪政——关于政府“大小”问题的理论与历史考查》，载《社会科学论坛》2005 年第2 期。

[29]徐邦友著：《政府的逻辑：现代政府的制度原理》，上海人民出版社2011 年版，第243 页。

[30]倪明胜、乔贵平主编：《新政治学之维》，天津人民出版社2017 年版，第142～143页。

[31]张贤明、杨楠：《政治问责及相关概念辨析》，载《理论探讨》2019 年第4 期。

[32]夏金莱：《重大行政决策终身责任追究制度研究——基于行政法学的视角》，载《法学评论》2015 年第4 期。

[33]马雪松：《论国家治理现代化的责任政治逻辑》，载《社会科学战线》2016 年第7期。

[34]张贤明，张力伟：《论责任政治》，载《政治学研究》2018 年第2 期。

[35]参见张喜红：《权责一致——责任政治建设的基本前提》，载《思想战线》2016 年第6 期；盛邦跃，刘祖云：《责任、责任政府、责任政治》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2004 年第1 期。

[36]参见王学军：《论责任政治及其实现路径》，载《学术研究》2002 年第6 期。

[37]张力伟：《通向责任政治之路：我国责任建设的发展与演变——基于国务院政府工作报告（1979—2018）的语料分析》，载《求实》2019 年第2 期。

[38]参见张贤明著：《论政治责任——民主理论的一个视角》，吉林大学出版社2000 年版，第22 页。

[39]参见谷志军，陈科霖：《责任政治中的问责与避责互动逻辑研究》，载《中国行政管理》2019 年第6 期；马雪松：《论国家治理现代化的责任政治逻辑》，载《社会科学战线》2016 年第7 期；[美]弗朗西斯·福山著：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2015 年版，第19～20 页。

[40]亚里士多德所指的democracy 已发生语义变化，当时demos 是“贫穷的多数”之意，现今指“民主政治”，而亚里士多德意指的暴民政治译为ochlocracy.参见[英]阿兰·瑞安著：《论政治》，林华译，中信出版社2018 年版，第145 页。

[41]参见[法]托克维尔著：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆2019 年版，第287～300 页。

[42]萨孟武著：《政治学与比较宪法》，商务印书馆2013 年版，第75 页。

[43]林来梵著：《宪法学讲义》，清华大学出版社2018 年版，第93 页。

[44]江国华著：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2017 年版，第57 页。

[45]张康之、张乾友主编：《当代中国政府》，南京大学出版社2016 年版，第175 页。

[46]法律性质上，有学者认为权力清单属于行政中的公开行为，而非规范性法律文件；责任清单不止于法律规定政府责任，还允许法律之外的政府自发约束，因此将其定性为一种行政自制。参见刘启川：《独立型责任清单的构造与实践基于31 个省级政府部门责任清单实践的观察》，载《中外法学》2018 年第2 期；林孝文：《地方政府权力清单法律效力研究》，载《政治与法律》2015 年第7 期。

[47]参见金冬日、张蕊、李松林、朱光喜著：《问责制研究：以中国地方政府为中心》，天津人民出版社2018 年版，第13 页。

[48]陈国权：《论法治与有限政府》，载余逊达主编：《法治与行政现代化》，中国社会科学出版社2005 年版，第122 页。

[49]参见[英]齐格蒙·鲍曼著：《现代性与大屠杀》，杨渝东、史建华译，译林出版社2011 年版，第212～214 页。

[50]参见刘华：《国家治理现代化进程中的“好政府”——洛克政府理论的启示》，载《江海学刊》2018 年第2 期。

[51]参见[英]齐格蒙·鲍曼著：《现代性与大屠杀》，杨渝东、史建华译，译林出版社2011 年版，第136～141、212 页。

[52]参见章伟：《解构与重构：后现代公共行政的价值考量》，载《复旦学报（社会科学版）》2005 年第1 期。

[53]参见竺乾威：《“后现代”政府理论评述》，载《国外社会科学》1993 年第10 期。

[54]参见张渝田主编：《建构法治政府的逻辑》，中国法制出版社2018 年版，第2 页。

[55]参见王敬波著：《法治政府要论》，中国政法大学出版社2013 年版，第1 页，第19～22 页。

[56]参见王勇著：《法治政府建设》，国家行政学院出版社2010 年版，第9 页。

[57]参见薛刚凌、陈晓勤：《推进大部制改革：构建以功能为中心的政府权力构造》，载应松年主编：《法治政府》，社会科学文献出版社2016 年版，第79～84 页。

[58]例如在《物权法》出台之前，一些地方政府雇佣社会人员半夜执法强拆而引起的群体性事件。参见四川唐福珍自焚事件。

[59]陈瑞华著：《程序正义理论》，中国法制出版社2010 年版，第1 页。

[60]季卫东著：《法律程序的意义》，中国法制出版社2012 年版，第18 页。

[61]郑永流主编：《商谈的再思：哈贝马斯〈在实施与规范之间〉 导读》，法律出版社2010 年版，第9 页。

[62]2015 年广东省中级人民法院发布行政审判白皮书显示行政机关因程序违法败诉249 宗，占全部行政诉讼案件的55.3%，参见《重实体轻程序弊病难除令人忧》，载人民网，http：/ /legal.people.com.cn/n/2015/0712/c188502-27290419.html，2019 年9 月22 日访问。

[63]参见王万华：《法治政府建设的程序主义进路》，载《法学研究》2013 年第4 期。

[64]苗连营：《论地方立法工作中“不抵触”标准的认定》，载《法学家》1996 年第5期。

[65]丁祖军、宓雪军：《试论“不抵触”原则》，载《现代法学》1993 年第1 期。

[66]参见周叶中：《论重大行政决策问责机制的构建》，载《广东社会科学》2015 年第2 期。

[67]包刚升著：《被误解的民主》，法律出版社2016 年版，第8～9 页。

[68]鲍静：《公共行政责任——国际行政学会第一次专门国际会议简况》，载《中国行政管理》1999 年第11 期。

[69]参见刘祖云：《公共政府：“二源”基础、异化及其回归》，载《学海》2009 年第1 期。

[70][美]罗素·哈丁：《我们要信任政府吗？》，载[美]马克·E.沃伦主编：《民主与信任》，华夏出版社2004 年版，第21～23 页。

[71]参见[英]帕特里克·敦利威著：《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济阐释》，张庆东译，中国青年出版社2004 年版，第2～8 页。

[72]陈家刚著：《协商民主与政治发展》，社会科学文献出版社2011 年版，第128 页。

[73]参见张贤明著：《论政治责任——民主理论的一个视角》，吉林大学出版社2000 年版，第99 页。

[74]参见李武林著：《自由论》，山东大学出版社2007 年版，第100～101 页。

[75]韩琼慧：《论“资源诅咒”与凉山彝族自治州经济增长》，载《企业经济》2011年第10 期。

[76]参见杨练、杨胤清等：《四川省少数民族地区乡镇卫生院服务能力现状研究》，载《中国卫生事业管理》2012 年第3 期。

[77]参见曲木伍各、马庆霜等：《凉山学前教育发展面临的问题与对策》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2017 年第3 期。

[78]参见孙萍、李琳：《凉山地区毒品犯罪的特征、原因及对策思考》，载《西南石油大学学报（社会科学版）》2013 年第3 期。

[79]魏涛：《政治与行政二分理论研究综述》，载《行政论坛》2006 年第6 期。

[80]参见朱立言、龙宁丽：《美国高级文官制度与政府回应性》，载《中国人民大学学报》2010 年第1 期。

[81]参见《中华人民共和国突发事件应对法》第3 条。(www.xing528.com)

[82]参见《中华人民共和国突发事件应对法》第4 条。

[83]温晋锋：《行政立法责任略论》，载《中国法学》2005 年第3 期。

[84]曹鎏著：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社2011 年版，第98 页。

[85]参见王若磊著：《政治问责论》，上海三联书店出版社2015 年版，第61 页。

[86]参见闫斌：《哈贝马斯法律合法性思想研究》，载《政法论丛》2015 年第4 期。

[87]传统法律责任体现的是一种“主体—客体”实践模式，而主体间性体现的是一种“主体—客体—主体”的交互模式。参见任平：《走向交往实践的唯物主义》，载《中国社会科学》1999 年第1 期。

[88]政府道歉是指政府及其代理人，就显示或历史中的伤害事实，向受害者及相关公众作出明确、公开且规范的道歉表示，这种歉疚表示主要包含四项要件：一、承认政府行为与伤害结果之间的因果关系，明确表达对伤害事件的否定性认识；二、解释政府在实践中的动机、角色以及伤害行为的具体过程；三、向公众表达政府对自身行为及其因其负面影响的自责、懊悔和愧疚；四、承诺对消极后果的承担以及对政府自身行为（政策）的省察和对将来行为（政策）的矫正。参见唐斌著：《责任政府的逻辑——政府道歉的原理内涵及其效用保障》，中国社会科学出版社2017 年版，第35 页。

[89]参见《重大行政决策程序暂行条例》第38 条第2 款。

[90]参见《重大行政决策程序暂行条例》第38 条第3 款。

[91]参见王若磊著：《政治问责论》，上海三联书店出版社2015 年版，第244～247 页。

[92]参见[美]汉娜·阿伦特著：《责任与判断》，陈联营译，上海人民出版社2011年版，第121 页，第123～129 页。

[93]徐亮：《论个体对共同体的责任——对阿伦特“政治责任”概念的解读》，载《天府新论》2017 年第5 期。

[94]张康之、张乾友著：《共同体的进化》，中国社会科学出版社2012 年版，第78～81页。

[95]张康之、张乾友著：《共同体的进化》，中国社会科学出版社2012 年版，第82 页。

[96]张保红：《权利能力的双重角色困境与主体资格制度重构》，载《法学家》2014 年第2 期。

[97]参见张翔：《论契约团体事实属性与规范属性间的断裂与弥补》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2016 年第4 期。

[98]参见李玉璧：《西部开发与政府法律人格构建》，载《西北师大学报（社会科学版）》2002 年第4 期。

[99][奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，商务印书馆2013 年版，第166～167页。

[100][奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，商务印书馆2013 年版，第157～162页。

[101]郭道晖：《“执政能力”的法理解读》，载《法学》2005 年第7 期。

[102]参见蒋学跃：《法人侵权责任能力的理论预设与制度设计：以法人本质理论为线索》，载《现代法学》2007 年第2 期。

[103][澳]彼得·凯恩著：《侵权法解剖》，汪志刚译，北京大学出版社2010 年版，第51～55 页。

[104]赵星、胡宗金著：《刑法责任论的新展开》，知识产权出版社2015 年版，第113～116 页。

[105]张明楷：《阶层论的司法适用》，载《清华法学》2017 年第5 期。

[106]钱叶六：《期待可能性理论的引入及限定性适用》，载《法学研究》2015 年第6期。

[107]参见劳东燕：《公共政策与风险社会的刑法》，载《中国社会科学》2007 年第3期。

[108][美]约翰·罗尔斯著：《作为公平的正义——正义新论》，姚大志译，中国社会科学出版社2011 年版，第16 页。

[109]宪法以及其他法律对政府的授权性规范以及监督规范实际反映的是公众对政府客观能力的合理期待，以及对政府及其官员主观因素的怀疑，因此主观因素作为政治责任的归责内容是不合理且不必要的。

[110]参见舒洪水：《期待可能性理论的哲学基础与本土化思考》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2008 年第3 期。

[111]林来梵著：《宪法学讲义》，清华大学出版社2018 年版，第85 页。

[112]参见王锴、刘犇昊：《宪法总纲条款的性质与效力》，载《法学论坛》2018 年第3期。

[113]参见王理万：《制度性权利：论宪法总纲与基本权利的交互模式》，载《浙江社会科学》2019 年第1 期。

[114]参见强世功：《宪法司法化的悖论——兼论法学家在推动宪政中的困境》，载《中国社会科学》2003 年第2 期。

[115]林来梵著：《从宪法规范到规范宪法——一种规范宪法学的前言》，商务印书馆2017 年版，第84 页。

[116]《宪法》第37 条第2 款：任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”明示逮捕公民的批准权与决定权主体仅限检察院或人民法院。

[117]参见江国华：《中国宪法中的权力秩序》，载《东方法学》2010 年第4 期。

[118]为便于叙述简明，这里所指的全国人民代表大会包括全国人大常委以及全国人大代表，具体规定见上述列举的法条。

[119]参见江国华：《中国宪法中的权力秩序》，载《东方法学》2010 年第4 期。

[120]因为党内监督属于特别权力关系，受党内法规范调整，应区别于其他一般法律规范，故为保持上下行文逻辑一致，不在本书具体讨论。相关内容参见江国华：《正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法规之证成》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2019 年第1 期。

[121]有学者称之为规制，认为规制属于目的性活动（Purposive Activity），旨在实现特定领域的公共政策目标。当通过法律手段或程序实现这些目标时，规制就有别于很多法域中的法律，因为规制强调运行后的目的和结果，而法律更关注过程。参见[英]科林·斯科特著：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，清华大学出版社2018 年版，第17 页。

[122]《宪法》第80 条和第81 条赋予了国家主席对国务院人事任免的公布权（可解释为批准权和否决权的结合），国家紧急状态宣布权（同人事任免公布权作相同理解），外事活动中的人事任派遣权力，条约和重要协定的批准和废除权力。而上述权力与《宪法》第80 条国务院组成，国务院国家安全，以及国务院外交权力紧密相关。当国务院及其组成部门不具备实现其政治职能时，理论上国家元首可对国务院以人事任免的方式实现对政府的课责。

[123]宪法创制性权力，是指由宪法规范直接规定生成，该权力可衍生其他子权力。

[124]参见胡锦光主编：《宪法》，北京大学出版社2013 年版，第12～13 页。

[125]参见陈焱光、刘祎主编：《宪法》，武汉大学出版社2017 年版，第14 页。

[126]参见童之伟、殷哮虎主编：《宪法学》，上海人民出版社、北京大学出版社2010 年版，第7 页。

[127]有机构将宪法性法律称为“宪法国家法”并汇编成典，宪法国家法被分为宪法及其修正案、公民基本权利和义务、国家机构及其工作人员、民族区域自治、特别行政区、法律制定与法律监督解释、国旗国歌国徽、领土外交国防、戒严遇突发事件九个部分。但除宪法和宪法修正案以外，其他内容可依据我国宪法典的结构，将其进一步简化分为公民基本权利义务、国家机构、国家象征三个部分。参见法律出版社法规中心编：《中华人民共和国宪法国家法法典》，法律出版社2013 年版目录。

[128]莫纪宏著：《宪法学原理》，中国社会科学出版社2008 年版，第152 页。

[129]参见《立法法》第95 条、第96 条、第97 条、第98 条、第99 条。

[130]政府自查包括，立法计划审批，跟踪落实，草案审查，立法冲突裁决等。参见《立法法》第65 条、第68 条、第95 条。

[131]参见《立法法》第67 条，第68 条。

[132]根据《立法法》第70 条、第84 条、第85 条，政府及其部门的行政立法活动属于集体决策，对外以政府名义发布，因此属于政府责任而非个人责任。

[133]参见《立法法》第97 条第七项。

[134]以下简称《国务院组织法》。

[135]以下简称《地方组织法》。

[136]以下简称《民族区域自治法》。

[137]以下简称《香港基本法》。

[138]以下简称《澳门基本法》。

[139]虽然总理在国务院组成人员中的提名权力，国务院议事会议召开主持的权力，以及国务院颁布决策的签署权力与国务院制定决策的结果无直接因果关系，但是总理的程序性权力对决策主体组成质量有重要影响，总理有纳贤察人，为人民代表大会提名优秀实干人才的职责。当其直接领导的下属发生渎职、贪腐事件，或其领导或授权范围内发生重大损害事件等，总理负有失察之责。

[140]以下简称《全国人大组织法》。

[141]以下简称《人大代表法》。

[142]以下简称《全国人大议事规则》。

[143]《人大代表法》第12 条：“全国人民代表大会代表参加决定国务院组成人员和中央军事委员会副主席、委员的人选。县级以上的各级人民代表大会代表参加表决通过本级人民代表大会各专门委员会组成人员的人选。”

[144]《立法法》第65 条第3 款：“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”表明非国务院职责范围内的立法事项在授权的情况下，可以成为国务院提请议案的内容。注意，《立法法》第9 条的绝对立法保留事项不在其列。

[145]《全国人民代表大会议事规则》（1989）中该处规定为“国民经济和社会发展计划”，但实际我国从1985 年的“七五规划”开始，称谓已由“国民经济和社会发展计划”改为“国民经济和社会发展规划”。

[146]法律规定人民代表大会可以组织调查委员会就特定问题展开调查，因此判断“特定问题”的权力和组织调查委员会的权力在全国人民代表大会，并且法律未就特定问题的范围给予限制，理论上，这使得调查委员会可以将政府政治活动作为特定问题，使调查委员会成为人大监督政府行为的手段之一。此外，人大会议中的“特定问题”的判断权属于全国人民代表大会专有，不及于人大常委会，人大常委会仅能依据人大授权，在闭会期间行使听取报告和决议的权力。人大常委会可以针对特定问题组织调查委员会，但这里的“特定问题”判断权力限于其职权范围内的事项。人大和人大常委会的职权范围不同，因此判断权和组织权不能当然地相等。参见《全国人民代表大会议事规则》第45 条、第46条、第48 条规定。《全国人民代表大会常委议事规则》第11 条、第21 条。

[147]例如《土地资源管理法》《矿产资源法》《水法》《种子法》等。

[148]例如《义务教育法》《就业促进法》《循环经济促进法》《农业机械化促进法》等。

[149]例如《食品安全法》《农产品质量安全法》《国境卫生检疫法》等。

[150]例如《突发事件应对法》《戒严法》等。

[151]人大问责的法律依据并不限于法律规范中的“法律责任”专章规定，法律规范中的目标性责任、原则性义务，甚至立法目的、基本原则、法律宗旨都可作为对政府政治问责的依据。因为政府的政治责任具有合目的性特征，人大可就政府行为的合目的性问责，

[152]《土地管理法》第3 条：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”

[153]尽管目前学界对行政约谈的法律性质定位没有统一认识，且多数学者认为行政约谈是一种“柔性执法”，是“指行政主体在相对人有违法之虞或轻微违法时，通过约请谈话、说明教导、提出警示的方式建议相对人纠正违法行为，以避免违法之风险的行为”。（参见孟强龙：《行政约谈法治化研究》，载《行政法学研究》2015 年第6 期；朱新力、李芹：《行政约谈的功能定位与制度建构》，载《国家行政学院学报》2018 年第4 期。但《药品管理法》将约谈手段适用于政府内部的政务督导中，并在该法第109 条第4 款规定约谈情况会被纳入政绩考核，使得约谈制度具有了政府内部政治问责的特质。

[154]《深圳市人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》，根据2019 年8 月29 日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过并经2019 年9 月25 日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准修改决定。

[155]第4 条：“本规定所称建议、批评和意见，是指代表向市人民代表大会（以下简称代表大会）或者市人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）提出的对本市行政区域内各方面工作的书面建议、批评和意见。”

[156]第5 条：“代表建议、批评和意见由常务委员会办事机构（以下简称交办单位）负责交办。常务委员会选举联络人事任免工作委员会（以下简称选联任工委）负责衔接建议、批评和意见的提出和转办，协调建议、批评和意见的督办工作。”“ 涉及政府部门工作的建议、批评和意见，交付市人民政府，并由市人民政府办公厅转交各部门办理。”

[157]江国华主编：《中国监察法学》，中国政法大学出版社2018 年版，第33 页。

[158]党内重要文件中对行政决策问责有所规定，但党内规范性文件的效力仅及于党员干部，不包括非党员人士；《监察法》虽然实现对所有国家公职人员的监察，却不能实现对政府及其部门机构的监察，因此为弥补合法性问题，党政合署文件有其实在意义。

[159]部耕地保护与经济发展关系调研组：《耕地保护与经济发展的关系调研报告之一：耕地保护目标责任制建设的调研报告》，载《国土资源通讯》2002 年第11 期。

[160]实践中，国务院对省级政府的耕地保护考核由自然资源部、农业农村部、国家统计局联合开展实地抽查工作。参见《自然资源部、农业农村部、国家统计局关于开展2016—2020 年省级政府耕地保护责任目标期中检查工作的通知》。

[161]蒋贵荣、薛克鹏：《论划分我国各级政府财政事权与支出责任的法治路径》，载《福建论坛（人文社会科学版）》2019 年第9 期。

[162]《预算法》第23 条：国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。

[163]例如《教育法》《技术进步法》等关于财政支出分配的法定标准。

[164]顾亮、冯加严：《后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策研究》，载《理论与改革》2004 年第3 期。

[165]参考陈征：《党政机关合并合署与行政活动的合法化水平》，载《法学评论》2019年第3 期。

[166]党的领导不是权力干预式领导，从形式上对比《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》《国务院关于同意深圳市建设国家可持续发展议程创新示范区的批复》可知，“意见”“决定”“批复”所对应的权力主体和权力内容是不同的。

[167]曹鎏著：《行政官员问责的法治化研究》，中国法制出版社2011 年版，第112～113页。

[168]张明楷：《也谈客观归责理论：兼与周光权、刘艳红教授商榷》，载《中外法学》2013 年第2 期。

[169]在《刑法》中责任与刑罚是分开的独立概念，该观点认为刑罚可以免除，而责任属于法律事实，属于客观存在。而这里的责任包括责任后果。

[170]郑晓剑：《侵权责任能力判断标准之辨析》，载《现代法学》2015 年第6 期。

[171]宋超主编：《法学概论新编》，首都经济贸易大学出版社2016 年版，第124 页。

[172]前文提到过政治的四个特征：根本性、公共性、全局性、权威性。

[173]茅铭晨：《“行政决策”概念的证立及行为的刻画》，载《政治与法律》2017 年第6 期。

[174]参见杨三正：《宏观调控权配置原则论》，载《现代法学》2006 年第6 期。

[175]参见王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，载《社会学研究》2009 年第2 期。

[176]参见刘广著：《宪法责任论》，山东人民出版社2007 年版，第113～114 页。

[177]参见邹兵建：《论相当因果关系说的三种形态》，载《清华法学》2019 年第4 期。

[178]参见陈兴良：《从归因到归责：客观归责理论研究》，载《法学研究》2006 年第2期。

[179]参见《国务院办公厅关于督查问责通报典型案例的通报》国发办〔2017〕53 号。

[180]孙家庄村归属河北省唐山市路北区唐山高新技术产业开发区。

[181]女织寨乡隶属于河北省唐山市路南区。

[182]《中央预算内直接投资项目管理办法》第4 条：“申请安排中央预算内投资3000万元及以上的项目，以及需要跨地区、跨部门、跨领域统筹的项目，由国家发展改革委审批或者由国家发展改革委委托中央有关部门审批，其中特别重大项目由国家发展改革委核报国务院批准；其余项目按照隶属关系，由中央有关部门审批后抄送国家发展改革委。”案例中，中央预算内投资高达7233 万元，适用特别批准程序。第26 条：建立项目建设情况报告制度。项目单位应当按照规定向项目审批部门定期报告项目建设进展情况。

[183]《中央预算内投资计划实施综合监管暂行办法》第29 条规定，对中央预算内投资计划下达后超过一年未开工的项目，应进行项目调整。对存在虚假申报、骗取或转移、侵占、挪用中央预算内投资等严重问题的项目，应视情况撤销项目……对存在严重问题的项目，要依照党纪政纪和法律法规的有关规定，严肃追究相关责任人的责任。

[184]根据《中央预算内投资计划实施综合监督暂行办法》第17 条，投资计划直接下达到项目的，应明确每一个项目的日常监管直接责任单位和监管责任人……日常监管直接责任单位原则上是项目直接管理单位（对项目单位财务或人事管理行使管理职责的上一级单位）。没有项目直接管理单位的，则为项目单位行业主管部门。日常监管直接责任单位对项目申报、建设管理、信息报送等履行日常监管直接职责。监管责任人由日常监管直接责任单位派出，为日常监管直接责任单位的相关工作人员。监管责任人应随时掌握项目建设情况，原则上应做到“三到现场”，即开工到现场、建设到现场、竣工到现场，并及时主动向上级相关部门报告。各相关司局要督促有关地方和部门充分发挥日常监管直接责任单位和监管责任人的作用。