法治政府必备：政治责任规范

责任这一概念范畴所承载的意蕴是对行为主体的非难，从责任规范角度看，非难的基础是法律规范，无论是禁止性规范还是命令性规范，最终把行为主体的行为归结到责任承担的是行为主体实施了规范行为以外的行为。^[110]政府的政治责任不同于一般法律责任见诸各种法律规范的专章规定之中，而是以明示或为非明示方式呈现。我国政府政治责任的明示性规范并不多见，且多依赖于党内法规间接实现对政府的政治问责。因此，为便于阐述，本书则不对政府政治责任规范作明示、非明示之分，而依据规范制定主体，将政治责任的规范依据分为外部规范根据和内部规范根据。其中，政府政治责任的外部规范根据，是指除政府以外的，其他具有制定颁布规范资格的主体所制定的涉及政府政治责任内容的法律性规范。根据规范的效力位阶，可将政府政治责任的外部规范根据分为：宪法、宪法性法律规范、法律、地方性法规。我国构建起完整的政府问责法律体系，关于政治政治问责的明示性规定更是寥寥，人大问责尚未常态化、规范化，因此下文关于政府政治责任规范的介绍多为非明示性规则和学理性解释。

（一）宪法

我国宪法关于政府政治责任的规定内容可分为三条路径：（1）通过普遍的宪法目的确立政府政治目标。（2）通过宪法权力规范确定国家权力秩序，进而确定政府在该权力秩序中的地位和职责。（3）通过确定性宪法规范保护公民基本权利不受侵犯，这些权利属于对世权，权利主体以外的他者皆有不侵犯的义务或责任。此外，宪法的一些立法技术，例如规范内容的顺序选择，规范的保留条款设置等都存在政治责任追责的立法解释空间，例如在公民的基本权利规范中，《宪法》第2 条即为公民政治权利之规定，可见价值是我国《宪法》较为重视的部分，反向地对政府的政治责任要求也就更为必要。具体分析如下。

其一，《宪法》序言部分通过确立国家整体任务目标的方式，暗含了政府的政治责任。《宪法》序言部分共十三段，其中第一到第六段简述了人民革命史和中国共产党领导参与的20 世纪以来改变中国命运的四大历史事件，包括：辛亥革命；新民主主义革命胜利确定，中华人民共和国成立；社会主义制度确立；经济建设取得重大成就。^[111]四大历史事件奠定了我国宪法的特征，人民主权，以及共产党领导的合法性地位。序言第七段是序言中最长段落，大致包括国家政治意识形态和国家根本任务两方面。此处则理解为与政府政治责任有关的非明示性规范，政府应担负国家政治意识形态的宣传普及责任以及完成实现国家根本任务的政治责任。序言第八至第九段简要概括内外政治环境和政治责任：与敌对分子继续斗争以及领土主权完整。第十至第十二段是回应前面各任务目标的条件、实现路径。第十三段规定了宪法的地位，以及维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。序言部分作为最一般性规定，其非明示地规范了政府的最一般性政治责任。

其二，宪法总纲作为《宪法》全文中的纲领性规范，其内容涵盖了国家各项活动之基本，并规定了国家当下和未来的活动目标，政府的政治责任与国家目标相一致。纲领性规范皆为公共利益保护，尤其是作为法律规范的法源，为立法部门提供立法规范的标准界限和约束立法行为，并且对行政机关、司法部门提供了权力行使目标。^[112]其内容大致分为如下几个部分：总纲第1、第2条是关于国体、政体的内容，“禁止任何组织或个人破坏社会主义制度”，该责任主体的普遍性当然包含政府及其工作人员；第3 条是关于国家机构组织形式的规定和民主集中制原则，政府向人民代表大会负责；第4 条属于民族政策的宪法规范；第5 条是法治目标；第6 至第18 条是经济目标；第19 条至第28条是社会目标；第27 至31 条是国家机关职责与国家安防目标；最后一条是涉外规定。

其三，《宪法》关于公民基本权利和义务的规范分析应当置于宪法整个规范体系之中，联系权利与权力的关系。宪法总纲为《宪法》规定的基本权利义务提供了制度性保障，建立了与基本权利相配套的制度体系。^[113]这些制度性保障多与国家权力行使相关。尽管《宪法》中的公民基本权利规范不能直接适用于诉讼活动中，成为宪法学领域中多年热议之问题，齐玉苓案成为学者们探讨宪法司法化的典型案例。^[114]但在其现实性上，将宪法同一般法一样直接用于私权利救济应慎重对待。（1）宪法司法化与宪法社会化特征相悖。（2）宪法社会化决定其关注的公共基本权利属于一种公共利益，区别于民法中的主观权利，属于客观权利。（3）为维护宪法尊严、保障宪法实施，应当遵守且信任宪法奠定的国家权力秩序，私权利救济应充分利用其专门司法途径和充分的法律资源。（4）我国宪法对公民基本权利的救济有其特殊方式，宪法不抵触原则对公权力的限制是实现对公民权利的维护的基本保障。就其性质而言，宪法权利具有客观权利属性，是为法规范所确认的可以制约公权力的权利。^[115]因此，《宪法》第2 章关于公民基本权利义务的规定虽尽数关于权利，但与一般规范中设置责任保障条款不同的是，一般规范构成中多以权利主体、权利内容作为构成要件，或者反向设定义务主体、义务内容，义务违反以及法效果；而宪法权利范式的构成要件混合权利（主体）与权力（主体），而法效果仅就权利保护设置，其规范逻辑就是“权利限制权力，权力保障权利”。举例言之，《宪法》第33 条：“国家保护人权”的范式结构是：构成要件有“国家”“人权”，法效果是“受保护”，以及第36 条、第37 条、第38 条、第39 条、第40 条、第41 条的禁止性条款，皆是为保护人权而限制国家侵害。政府作为国家“统权”的唯一权力行使主体，以及涉及国家利益和社会全局利益“治权”的当然行使主体，在诸基本权利规范中，“国家”“国家机关”作为构成要件时，政府包含于其中，除非明示^[116]将其排除在外，政府负有保护公民基本权利不受侵犯的责任，该责任类型包含政治责任，例如，政府制定的政策、行政立法应当保障其政策、法规、规章不违反《宪法》的基本权利规范。

其四，《宪法》第三章国家机构的规定基本奠定了国家权力秩序，为政府政治责任的问责主体、问责方式，以及政府政治责任范围等提供了宪法依据。《宪法》确立的四层权力关系^[117]决定了与政府权力存在张力的主体皆具有监督政府权力运行的权力。

《宪法》确立的第一层权力秩序，即国家统治权力——社会自治权力的此消彼长的权力关系表明，为保障自治空间和公共利益实现，政府的统治权力需受到人民监督。人民代表大会制度是对政府课以政治责任的主要途径。《宪法》第62 条、第67 条、第71 条、第73 条规定了全国人民代表大会^[118]对中央政府具有监督权力，其监督实现方式包括：监督宪法实施，监督国务院工作，撤销行政性法律规范，人事任免，组成调查委员会，以及提出质询案的方式。与之相适应的是《宪法》第三章第三节关于国务院的专门规定，为政府承担政治责任提供了宪法依据。其中第89 条的职权内容与宪法宣言和宪法总纲部分的国家目标一致，政府的政治责任即利用宪法赋权实现国家目标。另，《宪法》规定的首长责任制也为政治责任主体由组织到个人提供了宪法依据。政府的政治责任非明示性地存在于宪法的规范与制度安排之中。

《宪法》确立的第二层（党政）权力关系的特殊话语体系中，政治权力被视作执政党的“软权力”，政府权力为法律权力内含的“由法律形成的权力”^[119]，且中国共产党对政府内设党组织和党员的政治纪律监督属于特别权力关系范畴。^[120]因此，党组织内部的政治责任与政府政治责任相关但不相融。从对政治的公共事务属性来看，《宪法》第89 条赋予政府的组织性权力和治理性权力中的政策制定权、行政立法权皆为政治性权力^[121]，但这已属于宪法第三层权力关系所确定的责任内容。在第三层权力关系中，与政府相关的权力秩序又分为两层：（1）政府的执行权受到意思性权力的制约。我国的国家意思性权力由国家权力机关与国家元首共享，国家元首能否对政府课以政治责任？尽管《宪法》并未明确给予国家元首问责国务院的权力，但《宪法》第80 条、81 条、第86 条，以及《宪法》第89 条第九项和第十六项的规定，为国家元首要求国务院及其组成部门承担政治责任提供了宪法解释空间。^[122]（2）在国家执行性权力之间的制约中，监察委员会、执行机关能否对政府课以政治责任？根据《宪法》第125 条至127 条关于国家监察委员会的宪法地位、法律职责、宪法授权事项，《宪法》第128 条、第133 条，关于人民法院的宪法地位、法律职责，以及《宪法》第134 条、第138 条，关于人民检察院的宪法地位、法律职责的规定，我国的享有执行性权力的四个国家机关在宪法上地位是平等，且相互独立的。不存在组织与组织之间的领导与被领导关系，且根据监察委员会、人民检察院、人民法院的职能，三者皆可对政府人员的渎职行为分别依法进行监督、检察、审判，该部分属于政府人员的法律责任范畴。因此，《宪法》并未授权其他三个国家意思执行部门对政府课之以政治责任。

《宪法》确立的第四层权力关系——中央与地方之间的权力关系，表现为政府的科层制式与行政问责权力相契合。（1）中央政府依据《宪法》领导各部、各委员会和各级政府行政工作，且就国防、外交，以及其他全国性的政务的管理权力属于国务院“专有权力”。该权力具有全局性、公共性、综合性、宪法创制性^[123]特征，因此属于政治性权力，国务院应当就《宪法》规定的各类国家目标积极主动承担政治责任。（2）地方各级政府可依法就其管辖范围内的公共事务为实现国家目标而规定的央地组织关系上，国务院作为全国的最高行政机关统一领导各级人民政府工作。（3）根据《宪法》规定，地方政府的权力制约有横纵二分。纵向上，科层制权力结构使得上级政府对下级政府有领导权，下级政府需对上级政府负责，值得强调的是县级；横向上，地方政府需向本级人大负责并报告工作。值得注意的是《宪法》第107 条，将地方人民政府的管理权分为“县级以上”和“乡、民族乡、镇的人民政府”两款规定，县级以上人民政府依照法律规定权限，管理本行政区域内的行政工作，乡级人民政府的行政权依据为本级人大决议和上级政府行政决定和命令。虽然两者皆有政府管理权，但由于权力依据不同，乡镇政府的管理权的自决空间有限，因此其权力为单纯的执行性权力，不具有政治属性，因此乡镇人民政府能否作为政治责任主体值得商榷。

（二）宪法性法律

成文宪法国家是否存在“宪法性法律”尚存争议。认可成文宪法国家存在宪法性法律的学者，将调整“宪法关系”的一般法律称为宪法性法律，作为宪法组成部分，其地位高于普通法律^[124][125]，而反对者从法律制定主体分析，认为我国作为成文宪法国家，不存在宪法性法律，仅有宪法（包括宪法修正案）和一般法之别。^[126]“宪法性”即具备宪法特征之意，宪法的特征可分为形式特征和实质特征，形式特征是以法律规范产生的程序以及载体作为判断宪法的标准，而实质特征是以法律规范的调整内容是否具备普遍性、根本性、政治性等特征来判断。观点一的逻辑在于将宪法实质特征绝对化，因法律具有宪法性特质，遂认为宪法性法律位阶高于一般法律。但根据《宪法》和《立法法》的规定，我国的法律体系并未在宪法与法律之间单独划分宪法性法律这一特殊效力阶层。观点二以宪法外在特质作为宪法判断依据，有其合理性，但这不能从根本上否定观点一的主张事实，即的确存在一般法律具备宪法实质特征的情况。根据我国的法律体系和部门法分类，这些法律难以根据调整对象的特征将其归为任何一部门法中。因为其中的法律关系主体为国家机关和人民，规范的客体也为政治性利益或综合利益，在司法适用上，甚至因调整关系的特殊性而无法直接适用于司法活动中，这些法律的目的为调整国家权力关系，或与国家政治有关的内容。

就其现实性而言，判断我国法律是否为宪法的形式特征与实质特征缺一不可，任何特征阙如状态下都不符合我国的宪法标准。但基于法律调整关系和法律体系与法律部门分类之考量，这些法律规范的特殊性足以作为法律现象加以研究，从学术研究角度将其作为特殊的“法律规范群”进行研究，称之为宪法性法律，既符合形式上一般法律之定位，也符合实质上宪法内容之特征，本书将这些法律单独列出之意义便在于此。根据宪法性法律规定内容可将其分为：公民基本权利义务的宪法性法律，国家机构及其工作人员权力责任的宪法性法律规范，国家象征的宪法性法律。^[127]其中可作为政府政治责任的法律根据，大多集中在国家机构及其公务员权力责任宪法性法律中。具体分析如下。

其一，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的立法基本原则、立法监督规则、立法权限，以及立法禁限规则共同确立了政府作为立法主体时的立法责任。《立法法》是由全国人民代表大会制定的关于国家立法权分配的法律规范，其效力为法律，但因调整内容具有宪法性特征，被归为宪法性法律。虽然《立法法》能作为其他法律制定的规则依据，但《立法法》地位仍为法律而非宪法。因为宪法作为一国根本法不是由具体的立法机关或具体的法律程序制定出来的，而是基于自然权利观念、人民主权学说以及基本规范等理论假定无条件成立的^[128]，宪法属于价值法，是人民制定的法，而法律属于实在法，是由立法机关制定的法律，《立法法》能够作为分配立法权的法律规范的根据源自宪法，即人民同意全国人民代表大会享有立法权，该立法权内容包括行使和分配。

《立法法》总则第3 条至第6 条确立了国家立法活动应遵循的基本原则：包括合宪性原则、合法性原则、合目的性原则、科学性原则。当政府立法违反了上述立法原则是否应当承担责任，以及承担何种责任，该法并未予以明确。但基于《宪法》和《立法法》确立的立法监督机制，政府及其部门应当负有政治责任。其一，政府的立法活动受到宪法和法律的约束，以及人大及其常委审查监督^[129]和行政机关自查^[130]，政府对自己的立法活动负有说明责任和公开责任^[131]。其二，政府作为立法主体，其责任只能由政府，而非个人承担。^[132]其三，政府的立法活动需强调合目的性，且合目的性原则违反需承担程序性的政治责任，例如撤销授权^[133]，即立法资格丧失，以及解释说明责任属于政治责任形式。

其二，《中华人民共和国国务院组织法》^[134] 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》^[135] 《中华人民共和国民族区域自治法》^[136]《中华人民共和国香港特别行政区基本法》^[137]《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》^[138]及《国务院工作规则》中的首长负责制为我国政府的问责形式奠定了基础，委员制政府决定了首长负责制的性质。我国的政府首长责任制类似于私法领域的法人代表制度：首长代表其权力机关对外行使职权，对内行指挥其治下各部门的工作，这种权力具有终局性与最高性特征，即政府决策最终确立发布需经由首长签署发布文件，且首长需领导组织内部行政活动，其治下需服从首长领导。《国务院组织法》第2 条规定，“国务院实行总理负责制。领导国务院的工作”，第4 条至第8 条规定作为第2 条内容的延伸，解释说明总理负责制对内领导政府组织的权力形式以及对外代表政府的权力范围。以总理为权力核心的政府组织，在“事权”上，总理具有召集主持会议、签署国务院行政决策、委托国务委员专项工作，以召集主持议事会议的权力；在“人权”上，总理有提名国务院其他组成人员的权力。在政府问责形式上，首长负责制表现为首长对外代表政府回应问责主体问责的内容，对内牵头主动承担各自职责，且对内的责任与权力科层制式一致，由上至下逐级承担责任。

理论上国务院总理需就国务院组成人员的任选承担责任，以及代表国务院就其发布的决策承担责任。但这是否意味着政府的政治责任由集体责任转移为个人责任，政府责任实际是首长责任？《国务院组织法》第2 条、第4 条、第5 条规定，国务院的决策形成属于委员制产物，即国务院重大问题，必须经由国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。实质上，政府的重大决策属于集体行为非个体行为；形式上国务院决策发布是以国务院的名义，而非首长名义。纵观整个组织法的规定，总理的权力倾向于程序性权力的性质，是以展开推动国务院各类事务之运行。因此并不存在责任转移之说，但总理仍然须为其权力组成承担政治责任，即基于人事领导权力、提名权力承担政治责任。^[139]首长责任制中的“首长”不能狭义理解为整个政府组织中的最高领导人，而应理解为政府及其组成部门的各项具体决策中的最终责任人。根据《国务院组织法》第6 条、第7 条、第10 条、第11 条规定受总理领导或委托，政府专项事务皆有其负责主体。与首长负责制对应的是政府内部问责机制，《地方组织法》《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》等规定的政府首长制与国务院及其所属机构的首长责任制形式、意涵一致，形成了上级问责，下级负责的完整内部追责链条。

其三，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》^[140] 《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》^[141] 《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》^[142]的规定确立了政府政治责任的责任关系与责任范围。

（1）宪法确立了政府须向同级人民代表大会负责的制度基础，该制度贯穿于政府政治活动始终，是政府各种政治责任的共同基础。向人大负责决定政府的政治活动是一种回应型的政治活动，政府有责任实现人民美好生活诉求。从权力性质看，人民代表大会作为国家的意志表达机关与作为国家意志执行机关之间存在权力委托关系，委托关系是以特定的效果目的为核心展开，政府作为被授权主体有责任实现授权主体的委托意思，全国人民代表大会有权就政府的政治活动实行其监督职能。从责任性质看，政府向人大负责源于其各自的政治角色，中国古语言，“在其位，谋其政”，政府作为宪法确定的国家执行机关，在国家治理中是社会公共资源分配者的角色，人民作为分配活动终端，即政府政治活动的最终承受者，二者之间存在一种政治互动，为保证活动的稳定有序，不是单纯施压终端者接受为手段，而应在源头要求分配者提供终端需要的公共产品。

（2）政府对人大负责的具体事项见诸人大相关的组织法、代表法、议事规则之中，体现在政府组成的人事任免、政府议案提交，以及政府工作报告等内容之中。政府可以向全国人民代表大会提出属于其职权范围内的议案，由主席团决定交给代表团审议，或者并交由有关的专门委员会审议，提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。此处所提的政府与人大之间的责任关系是基于人大代表决定权实现。^[143]需注意的是，法律仅规范了政府所提议案范围需在人大职责范围之内，但提请议案是否也应在政府管理事项范畴内？对此，法律虽无明确规定，但结合《立法法》第65 条第3 款关于国务院提请全国人大及其常务委员会制定法律的规定可知，政府可以就不是宪法规定职责内的事项提请议案。^[144]但政府提请该议案来自于政府授权，其责任基础发生改变，由全国人大及其常务委员会的授权决定产生责任关系。政府事权范围内的行政活动，人大组织法和人大代表法通过赋予人大代表询问权、质询权，实现对政府问责。政府需要对人大提出的问题及时作出回应，回应形式也侧面反映了首长负责制——书面答复须由负责人签署，口头答复人须为询问或质询事项的负责人，且该项权利不限于人大会议期间行使。

（3）目前政府向人大的负责方式的常见方式为：以政府报告制度与人大询问和质询制度相结合的形式实现。根据《全国人民代表大会议事规则》规定，全国人民代表大会每年举行会议时，国务院向会议提出工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。其中关于国民经济和社会发展计划^[145]及其执行情况、国家预算及预算执行情况，国务院和国务院各部门负责人应当分别参加会议，听取意见，回答询问；主席团和专门委员会对议案和有关报告进行审议时，国务院负责人应当到会，听取意见，回答询问，并可以对议案或者有关报告作补充说明。与询问相比，质询制度的程序性规定较多，在时间、主体、形式、结果等方面都有相应规定，质询案的时间要件为人大会议期间，质询启动方式为一个代表团或三十名以上代表联名，书面提出对国务院及其各部门的质询案，且质询案必须写明质询对象、质询问题和内容。与询问制度最显著的不同是质询案的结果，当提出质询的代表团对答复质询不满意时，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复；主席团认为有必要的，可以将答复质询案的情况报告印发会议；质询案以书面答复的，受质询机关的负责人应当签署，由主席团决定印发。为弥补质询案的时间限制，调查委员会制度可在人大会议闭会期间，经由人大授权，由人大常委听取调查委员会的调查报告。^[146]调查委员会进行调查时，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向其提供必要的材料。调查委员会的最终调查报告应当提交人民代表大会，人民代表大会根据调查报告作出相应决议；人大闭会期间人大常委可根据人大授权听取报告，并作出相应决议，报人大下次会议备案。

宪法性法律的政治性主要体现在其调整的法律关系主体主要为国家意志机关与国家意志执行机关之间，人民与国家机关之间的法律关系。这种法律关系只能由宪法和依据宪法制定的宪法性法律调整。政府作为国家意志执行机关，其责任实现不是依靠狭义的法律程序（司法程序）实现，而是依靠政治规则实现，该规则是以人民主权作为逻辑起点，将权力制约作为重要手段，通过宪法和宪法性法律确定。政府的政治责任规则包含于此，宪法性法律中关于政府政治责任的规范，多着重政府行为的目的性，例如，政府作为受询问、受质询和受调查主体的规则时，政府负有及时回复的责任，且回复以质询主体满意与否为要件，当质询主体不满意政府的答复时，政府有责任再次作出说明。

（三）一般法律

由于已将宪法性法律作单独分析，因此这里所指法律是指非专门调整国家权力机关的，由全国人大及其常务委员会制定的法律。与宪法和宪法性法律中政府的普遍的价值性、制度性、组织性政治责任相比，一般法律关于政府政治责任的规定，具有专门性、实践性、职业性特征。

其一，专门性是指涉及政府政治责任的法律依据呈部门化特征，鲜见专门规定政府政治责任的法律。根据民主政府中政治责任的合目的性特征，这些法律规定的逻辑基础是：政府作为公共资源的分配主体，有实现资源优化满足人民日益增长的美好生活需要的责任。公共利益的性质不同，政府的相应责任不同，因此可以将涉及政府政治责任的法律根据不同类型公共利益分为：自然资源管理类法律规范^[147]、社会资源管理类法律规范^[148]、公共安全防治类法律规范^[149]、突发事件应急类法律规范^[150]。

在自然资源管理类法律中，政府的主要政治责任内容实行统一监管，合理制定落实相关自然资源行政规划、国家标准、行政法规规章，建立配套监管机制等，同级人大有权根据这些法律规定对相关政府及其职能部门问责。^[151]以我国《土地管理法》中的土地资源规划制度为例：国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。政府应采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。为此，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地总体利用规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，且地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。同时，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。^[152]对此，政府关于土地公共利益保护的责任分配方式确立为：A.在“政府—公共”关系中，政府的责任是制定符合公共利益的土地规划；B.在“权力机关—执行机关”关系中，政府的责任是根据人大批准通过的国民经济和社会发展规划等制定土地规划，且政府需要向同级人大提交制定规划的各项指标，并对其真实性和准确性负责；C.在“政府上级—政府下级”关系中，上级政府负有监督和指导责任，下级政府负有遵守和执行责任。当政府怠于实现上述责任时，公民无法通过诉讼程序追究政府责任，而是代之以人大问责或政府问责方式实现。(www.xing528.com)

在社会资源管理类法律中，政府的政治责任形式是一种目标责任制度，法律要求政府为促进社会资源增长，资源优化目标与实现社会资源公平分配承担政治责任，当政府领导管理不力，造成辖区内社会资源分配不公，导致较大社会影响事件发生时，政府需要承担政治责任。

以《义务教育法》规定为例：我国实施九年义务教育制度。各级人民政府及其有关部门应当履行各项职责，保障所有适龄儿童、少年接受义务教育。为此，国务院和县级以上地方各级人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。关于义务教育的政府责任分配，我国实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划，县级人民政府为主管理的体制；县级以上人民政府教育行政部门具体负责人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，并将督导报告向社会发布。发生违反《基本教育法》的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。近年来，国家具体管理权力下放，其中社会资源分配权下放至地方政府不断推进，地方的社会资源分配的权力扩大的同时，责任应当及时匹配以保障公共利益。因此，关乎社会资源类的政府政治责任分配和上述《基本教育法》中的责任分配结构类似——国务院领导各省级人民政府统筹规划，地方政府为主要责任主体的形式；在具体责任分配上，以重大影响为要件，倒追责任主体，其目的主要是为实现政府及其各职能部门积极履行行政职能。与自然资源管理类相似，政府的政治责任分为三层结构，“公共—政府”关系中产生的政治责任，“权力机关—执行机关”关系中的政治责任，“政府上级—政府下级”关系中的政治责任。区别二者的关键特征是自然资源管理责任核心是资源保护、合理开发目标，而社会资源管理责任核心是优化资源、公平分配目标。

在公共安全防治类法律规范中，政府的政治责任主要表现为一种预防责任制度，政府为保障其管辖区域内的公共安全，应当建立综合预防机制，领导各行各业安全生产。政府各职能部门对其职能范畴内的事务负有监督管理责任，包括制定实施专门规划、标准，监督管理行业活动，建立风险评估机制。当发生公共安全损害事故，或使社会陷入公共安全风险中，政府应当为其监管失力承担政治责任。我国发生此类政府须承担政治责任的情况，多与政府的市场监管失职有关，且较多案例推动了政府问责制度的建立，三聚氰胺奶粉事件、长春长生生物疫苗造假事件、山西煤矿坍塌事故、天津港爆炸事故等，都因政府缺乏有力监管，使得市场经济中的投机者有机可乘，造成公共利益损害。《安全生产法》规定政府对安全生产工作负有领导责任，该领导责任包括制定并组织实施安全生产规划、安全生产标准、奖惩政策、逐级确定安全生产监督管理责任等，以及实行安全生产事故责任追究制度。《食品安全法》规定政府对食品安全负有监督管理责任，并设立了食品安全风险评估制度和责任约谈制度。除因政府失职造成的公共损害结果的责任追究以外，法律对于政府行政决策导致的重大风险的责任追究亦有规定。2019 年新制定的《疫苗管理法》规定了央省两级药品检查员派驻制度加强政府的监管能力，且当人民政府和行政职能部门的直接负责的主管人员监管失职时，根据情节给予其降级、撤职、开除处分，或主要负责人引咎辞职。

突发事件应急类法律规范中，政府的政治责任与公共安全类法律较为相似，但突发事件是以防止损害扩大和抢险救灾为特征，突发事件的发生不强调与政府履职情况存在因果关系，而是以“应急”为核心，即突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动中的政府政治责任。政府指挥的效率和准确性成为政府政治责任的主要内容。

以《突发事件应对法》为分析样本，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，这类事件通常影响范围广，涉及职能部门较多，且需要短时聚集调动社会资源和人力的考虑，法律确定了国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的责任原则。在此原则下实行重大突发事件风险评估体系建立制度与突发事件应急报告制度。政府对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大事件的发生，最大限度减轻重大突发事件的影响。其具体责任分配规则是：责任采取属地原则，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各国有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，应从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。除了对政府应急活动的及时性有要求外，法律还对政府应急行为的效率提出了效率要求：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。

上述关于政府政治责任的法律规范呈部门化特征，结合我国当下没有专门的政治责任规范的现实，这或许与政府政治责任的民主特征相符。民主政治下的政治责任是以回应公共需求为首位，不同的公共利益内容类型需要政府承担不同的责任。自然资源多为不可再生资源，且具有空间分布不均和开采技术门阶限制，因此政府的政治责任以资源的合理开发利用有关；社会资源是社会创造财富的结果，政府为保证其合法地位不动摇，应当优化社会资源，领导各行各业不断创造累计社会财富，满足人民对美好生活的需求，并且应当保障国民基本福利的公平分配，尤其是涉及《宪法》公民基本权利的社会资源；公共利益是国家实现综合发展的基石，公共安全是整个国家秩序稳定的刚需，是政府政治责任中最严格的部分，因此政府的政治责任属于一种预防责任；突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，为及时应对该类事件，需要短时间调动社会力量有序、专业地抢险救灾，政府权威性使其具备该责任能力实现即时抢险。

其二，实践性是指有关政府政治责任的法律依据较宪法和宪法性法律，更为具体而能够指导实践。它符合法治政府中政治责任的合法性（合规范性）特征，在责任分配方式、责任主体、责任形式方面的规定，使政治问责于法有据。以《药品管理法》为例，该法确立了药品安全监管制度中的“约谈制度”^[153]规定，将政府内部政治问责权力体系明确，使得药品安全行政问责规范可操作：（1）同级政府内部约谈“药品监督管理部门未及时发现药品安全系统性风险，未及时消除监督管理区域内药品安全隐患的，本级人民政府或者上级人民政府药品监督管理部门应当对其主要负责人进行约谈”。（2）上级对下级政府的行政体系内约谈，“地方人民政府未履行药品安全职责，未及时消除区域性重大药品安全隐患的，上级人民政府或者上级人民政府药品监督管理部门应当对其主要负责人进行约谈”。并且对于约谈的结果有所要求，“被约谈的部门和地方人民政府应当立即采取措施，对药品监督管理工作进行整改”。并且法律规定将“约谈情况和整改情况应当纳入有关部门和地方人民政府药品监督管理工作评议、考核记录”。（3）对于约谈的后果——政府怠于履职应当承担的后果型责任，《药品管理法》以第140 条、第141 条的政务处分规则，将政府的消极政治责任形式、责任主体、责任依据分情况予以规定：县级以上人民政府在瞒报、谎报、缓报、漏报药品安全事件；未及时消除区域性重大药品安全隐患，造成本行政区域内发生特别重大药品安全事件，或者连续发生重大药品安全事件；履行职责不力，造成严重不良影响或者重大损失的情况下，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职或者开除处分。药品监督管理等部门发生瞒报、谎报、缓报、漏报药品安全事件；对发现的药品安全违法行为未及时查处；未及时发现药品安全系统性风险，或者未及时消除监督管理区域内药品安全隐患，造成严重影响；其他不履行药品监督管理职责，造成严重不良影响或者重大损失的四种情况，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

政府政治责任的法律依据的实践性与法治政府下的政府责任定位相符。法治意识促使政治问责的规范诞生，而规范又保障稳定程式化地实现政府政治责任之贯彻。相较于宪法和宪法性法律的原则性规定，一般法律的可操作性特征是一种应然，但这可能带来一个新的问题：强调专门化、特殊性的“一法一责”下，政府政治责任根据之间存在冲突。因此，在政治责任部门化特征得到认可的同时，出于问责效率、公正等价值考量，对政治责任的一般性规范应当予以重视。但目前，我国对于政府的政治责任的一般性规范尚处缺位状态，尤其是关于政治责任的程序性法律规则空白，使得政治问责常态化、程式化不足，不能成熟地作为辅助法律责任的常规手段出现。

其三，政府政治责任的法律依据呈现出一种职业化特征。目前，我国法律规范将政府政治责任与首长责任制、主要负责人制相结合，使得政府的政治责任最终会归咎到具体个人身上。但这种个体承担政治责任方式与政府官员违法承担责任不同，个体的政治责任承担是一种职业性、政治性的责任形式，它以在政府政务中的职业角色确定责任范畴和形式，而非个体的主观过错，这也就能解释新任官员在无过错情况下为何要为上一任官员的监管疏忽引发的严重后果承担政治责任。个体承担政治责任不在于对个体的惩罚，而是一种政治象征地表明政府须为民众负责，这与前文提及的政治责任客观化判断是相符的。根据法律规定，个体承担政治责任的情况可以分为三类：法定人事领导关系产生的责任主体、法定业务指导关系产生的责任主体、法定或授权职责产生的责任主体，不同主体所承担责任的政治责任形式和其责任目的不同，如对内接受政府组织作出的延迟晋升、考核期延长等决定，对外向公众政治道歉、引咎辞职等。

政治责任确定的因果关系以“职权—职责”为逻辑，对外表达政府须对公众负责。例如，《公务员法》规定了领导辞职的四种情形：工作变动、个人意愿、失职影响恶劣，以及“其他原因不再合适”。除前两条属于程序性变动外，后两条带有明显的政治特征，尤其第4 款“其他原因”与其他部门法规定的引咎辞职的法定情节相衔接，使政府官员引咎辞职与法律责任的性质相区分。根据《疫苗管理法》第94 条、第95 条；《义务教育法》第9 条；《食品安全法》第142 条、第140 条；《野生动物保护法》第42 条等关于领导或主要负责人引咎辞职的法律规定可知：法定引咎辞职是以“公共安全”“社会影响”等作为政治责任引发的前提，引咎辞职中的因果关系是以“职权—职责”为逻辑，使政府领导、主要负责人和公共安全事件之间产生必要关联，这和法律责任中主客体之间“行为—结果”的事实因果关系存在本质不同。但法律并未明确规定政府存在政治责任，因此有关“引咎辞职”规则的体系排布处于一种混乱状态，有的法律则将“引咎辞职”规则放置于政府职责部分，而有的法律则将其放置于“法律责任”专章中，这种立法形式占多数。这似乎显示出了立法者对政府政治责任尚处于一种认识不足的状态。

（四）地方法规

地方人大依靠宪法和宪法性法律赋权性实现对地方人民政府的监督，权力包括选举权和罢免权、法定范围内的地方事务决定权、批评建议权、询问质询权等。因此，地方人民政府对地方人大负责的方式，主要分为两种：就政府职责范围内的事向同级人大进行定期工作报告；或者针对超出政府权力范围的事项提请人大决议。因此，各级人大制定有关政府责任的法规也可大致分为两种：一是地方人大根据宪法、宪法性法规等制定的针对地方人大常委、人大代表工作细则的方式，实现对地方政府的监督问责，该内容大多为程序性规定以实现监督；二是通过决议的方式实现明确对政府活动的监督审查，决议内容关乎地方治理，因此偏实体性。上述两种途径应当严格遵守宪法和法律限制，地方人大不能自我创制权力，破坏宪法确定的权力结构平衡和权力范围，这属于宪法绝对保留，甚至法律不得“染指”。

我国地方各级人大以“××规定”“××条例”“××工作条例”“××实施细则”“××办法”等形式，制定了地方法规来实现人大代表的监督职能和政府回应型的负责要求。以最新修订的《深圳市人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》^[154]为分析样本。

其一，该地方法规总则确定了深圳市人大代表、人大（常委）、意见承办单位之间的交互模式：人大代表不能直接向该地区意见承办部门行使建议、批评和意见权，而是向人大或人大常委提出建议、批评和意见^[155]；再经由人大常委办事机构负责交办，常务委员会选举联络人事任免委员会负责提出、转办、督办建议、批评和意见；最后涉及政府部门工作的建议、批评和意见，交付政府，再由政府转交各部门办理。^[156]这一过程可结合宪法赋予地方人大的选举罢免权，询问质询权等权力实现由人大主动问责，政府被承担政治责任。

其二，该地方法规就建议、批评和意见的紧要程度，将代表反映强烈、问题突出、意见统一、短时有效的作重点建议、批评和意见划分处理，并规定了相应的政府办理部门的责任。重点建议、批评和意见属于市人民政府及其工作部门办理的，市人民政府应当成立由有关部门参加的重点建议、批评和意见办理机构。办理方案应当突出办理重点，主要内容应当包括办理目标、办理措施、办理责任和办理时限。市人民政府应当在下一年度代表大会会议召开前向常务委员会报告重点建议、批评和意见办理情况。市人民政府向常务委员会提交的办理情况报告，由督办单位进行初审，初审意见经主任会议通过后提交常务委员会会议审议。这一过程可结合宪法赋予地方人大的审议权、决定权，以及法律规定的政府报告制度等实现由政府主动向人大负责，人大督责的方式使政府职责正确履行。

其三，该地方法规设置考核与奖惩专章，要求政府应当将政府部门办理建议、批评和意见情况纳入绩效考核或者其他工作考核，对怠误办理、弄虚作假、拒绝督办检查等情况，常务委员会应当要求政府及其有关部门限期改正，并报告处理结果；情节严重的，应当建议有关单位依法追究承办单位负责人及其他有关责任人员的责任。考核与奖惩制度除了在效果上免除人大批评、建议权的架空以外，还可以与其他关于政府内部纪律规定，以及上位法中的官员政治责任相结合，为政府政治责任之实现提供了制度实践基础。该地方法规将人大的批评、建议办理纳入政绩考核中，使政府的政治责任可以具体推至政府、政府各职能部门、各责任人，是考核结果成为政府政治责任形式的一部分。例如，因政府怠于对人大负责，而导致考核不达标，相关奖评资格撤销、延迟晋升、延长考核期等都可以纳入政治责任形式中。

（五）内部规范文件

政府政治责任的内部规范根据，是指制定颁布规范主体限于政府，包括国务院、国务院各部门、各级地方人民政府及其下属机构分别制定颁布的行政法规、部门规章、地方规章等，以及其他纪律性文件、工作性文件。此外，党的十八大后，党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化，填补了“好同志”和“阶下囚”之间的党内监督空白^[157]，执政党对政府行政决策问责的问题日渐重视，因此有关政府职能事项的党政合署的法律规范性文件频现^[158]，将执政党经年积累的政治经验法律化用于政府治理中，成为政府实现内部问责的重要依据。

关于政府责任的行政规范主要分为三类内容：目标责任类；财政责任类；特别事项的责任规定。其中属目标责任和财政支出责任最为常见，国务院及其职能部门根据自己的职责范围发布相应的目标责任，或者依照法律规定制定目标责任。我国《宪法》总纲部分规定的若干基本国策，大多有法律法规等规定政府相应的目标责任，政府政治责任内容的具体践行。

政府目标责任以耕地保护目标责任为例，根据《环境保护法》《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》中关于耕地保护的规定，我国耕地保护目标责任制自1990 年开始由部门到地方政府逐步推进，耕地保护制在各地表现形式不一，有基本农田保护目标责任制、耕地保护目标责任制、土地管理目标责任制、国土资源管理目标责任制。^[159]根据2018 年国务院新修订的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（以下简称《考核办法》）的规定，我国耕地保护目标责任制施行五年周期规划，期间由国务院对对各省、自治区、直辖市进行期中、期末考核。^[160]省长、主席、市长对其区域内耕地保有量和基本农田面积负责，是第一负责人。当考核无法达到《考核办法》规定标准时，责任定不合格。目标责任的政治效果是将考核结果列为省级政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核确定为不合格的地区，由监察部、国土资源部对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。结合我国的官僚制的权力结构，国务院出台的《考核办法》最终会逐级细化下分至各级地方人民政府，例如辽宁省政府颁布的《辽宁省基本农田保护办法》中规定乡（镇）以上政府应当建立基本农田保护制度。上级政府对下一级政府下达基本农田保护责任考核目标，下级政府每年应当向上一级政府报告基本农田保护责任考核目标的履行情况。出现基本农田减少或破坏的，年度考核不合格。上级政府应当责令考核不合格的政府补划，并暂缓下达其年度用地计划指标。从办法可以看出，上级责令下级政府承担的责任形式属于政治内容——暂缓资源指标分配实际是对其执行权的限制，这与传统的法律责任形式不同，具有政治特征。

政府财政责任与政府纵向权力结构下的目标责任不同，其政治责任实现有两条路径：首先表现为政府事权划分过程中，政府间纵向责任分配；其次，表现为政府财政预决算报告与人大监督审查过程中政府向人大履行的政治责任。党的十九大提出要建立“权责清晰、财力协调、趋于均衡”的央地关系。合理划分各级政府事权和支出责任是“政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政的重要内容”^[161]，全国正尝试规范各级政府财政事权与财政支出责任的法治路径。《预算法》第23 条规定集中体现了央地政府之间、人大与政府之间的权责关系。^[162]央地之间的财政事权分配规则，是以中央对地方、地方上级政府对下级政府的统筹安排而展开，上级政府制定、编织预算草案，即编订财政事权分配方案，下级政府根据由人大通过颁布的预算制定该区域内的预算草案并严格执行上级分配的事权内容。人大与政府之间的财政权责监督关系是：各级人大需要对本级政府的财政预算进行审查、批准、监督等，结合人大议事规则，这过程中人大可以向政府进行讯问、质询、问责，而政府则须向人大及时报告，并提出理由和方案。我国的财政事权责任分配的规范化不足，除特殊事项在法律中规定了央地政府财政比例标准外^[163]，大多需依靠具体的政府工作文件实现。例如，国务院2018 颁布《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，就医疗卫生领域事项划分中央与地方财政事权和支出责任。而后省级政府按照此分配方案制定本级的卫生医疗领域财政事权和支出责任划分方案，山西省政府制定的《山西省医疗卫生领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》规定了省与市县财政事权和支出责任划分情况。根据权责统一原则，当政府无法实现其财政权责分配方案中的内容时，需要承担的责任也来自两方：上一级政府和同级人大负责，责任内容根据具体情况可结合其他责任依据确定。

特别事项管理责任类规定与目标责任和财政责任的规定不同在于，特殊事项规定的依据不具有事件周期限制，为解决社会某一段时期集中出现或政府决定集中解决的事件而颁布相关规范性文件，规定政府具体管理责任，实现政府职能。由于不属于社会日常生产生活类公共事项范畴，故归类为特别事项。该类文件一般效力时限较短，为快速实现治理目标，杜绝懒政、怠政现象，注重严格追责原则。例如2003 年我国突发“非典”疫情，各地方政府颁布的相关管理办法：《北京市实施传染性非典型肺炎预防控制措施若干规定》（已失效）、《湖北省传染性非典型肺炎防治管理暂行办法》（已失效）、《河南省人民政府关于切实加强非典型肺炎防治工作的通告》（已失效）等，都存在关于政府应对防治“非典”的责任规定，湖北省制定的“非典”暂行办法设专章规定政府及其人员的责任追究规定，对于违反规定的情况，上级政府对下级政府和有关行政部门责令改正、予以警告，对主要负责人和其他责任人给予降级、撤职的行政处分。“非典”期间包括前卫生部部长张某、前北京市市长孟某在内的上千名官员因隐瞒疫情或防治不力而被查处，这是中华人民共和国历史上首次在突发灾害事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。^[164]2019 年传入我国的非洲猪瘟问题严峻，事关民生，国务院出台《关于加强非洲猪瘟防控工作的意见》，其中提到“加强动物防疫责任落实”“各级地方人民政府对本地区非洲猪瘟等动物疫病防控工作负总责、主要负责人是第一责任人的属地管理责任”。严肃追责问责，“对责任不落实、落实不到位的严肃追责，并向全社会通报。”“严肃查处动物防疫工作不力等行为，对因隐瞒不报、不及时报告或处置措施不到位等问题导致疫情扩散蔓延的，从严追责问责”。特别事项的责任规定形式，多为工作文件，或言“红头文件”的方式出现，其特点是目的性强、程序性弱、可操作性优、时效短等特征，这多与特殊事件的特征相应。

党政合署文件，即中共中央、国务院共同颁布的规范性文件。为推行贯彻执行党中央治国理政之策，以及维护宪法对立法权限和立法主体的规定，党政合署文件根据“合法化链理论”^[165]，使其具有行政法规和党内法规双重性质。党组织根据《宪法》第1 条第2 款规定实现全面领导，将执政思想纳入具体的国家治理实践当中，行政机关发挥宪法赋予的行政执行权，党策成为行政决策，其合法化链应得以维护。我国的党政合署文件数量众多，最常见的几种类型是：关于重大行政决策的行政性文件、党政廉政建设的纪律性文件、明确政府领导责任的工作性文件。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《脱贫攻坚责任制实施办法》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《关于全面推进政务公开工作的意见》《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》《中共中央、国务院关于对〈河北雄安新区规划纲要〉 的批复》《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》等。

值得注意的是，宪法确定的权力结构和秩序属于宪法绝对保留，一切活动不得僭越宪法而存在，因此，党的领导属于一种特殊制度性的领导而非法定赋予的实在领导权力，党政合署的规范性文件形式可以对该观点予以佐证。首先，关于行政重大决策，党内法规就政府行政权力内容只得以《××意见》的形式出现，公共事务的行政决策权仍在政府和其负责的人大手中；^[166]其次，党政合署的纪律性文件是基于责任原因竞合或领导人身份重合而有存在必要，但“党内治党”和“政府首长责任制”的原则使得政府政治责任与党内责任不能混同。因此，如果丧失责任原因竞合、领导人身份重合的原因基础，单独由党组织制定的对党员的纪律规范不能实现对政府机关的政治责任追责。