政府责任定位：法治政府实践

政府政治责任的定位，即界定，是判断政府政治责任边界，考察其表征以及内核要义之所在。因此政府政治责任的定位当从政府政治责任的目的以及政府责任的特征着手。追溯政府组织之目的，以政府组织目的明确政府政治责任的目的，其实质是对政治责任应然状态之探索；试将政治责任形式与其他责任形式相关联，其内容是对政治责任实然状态之总结。关于“好”政府的探讨，从洛克对区别于父权制政府的探讨到鲍曼对现代性官僚制的批判，再至如今不少学者对后现代政府的预判与设想，可见政府的目标不断变化。洛克认为的好政府即受法律约束的政府^[50]；其后鲍曼则反向提出政府权力的“恶”，认为官僚制的权力纵向等级结构将政府管理过程分割成若干部分，将政府全体对象非人化，导致其强大的行动力往往以牺牲道德、人性为代价，政府责任却仍处于漂浮状态；^[51]后现代政府理论则是超越了对政府的常规判断，对政府的价值、组织形式、权力结构进行了再造。如果将洛克所提的法治政府作为现代政府1.0 版本；现代政府2.0 版在法治政府的基础上强调责任政府的塑造；而后现代理论所提出3.0 版政府，则是一种对诸多政治现象叠加后的规律把握和对过往官僚制权威的反思^[52]，政府的价值更加细化多元和强调人性，政府组织形式由垂直向平行的过程发展^[53]，民主政府被赋予更多内涵，例如回应性政府、服务型政府、透明政府等。现代政府价值理念与现代科技更新一样，每一版现代政府都不是独立的特征，而是基于上一代的版本优势，填补更新、修正不足、推陈出新，法治、民主、责任是政府的基础元素无法被替代，呈现如今多面的政府：法治政府、民主政府、责任政府。对三者的现代性中国化解读，是考虑其价值观念对中国的政府责任制度建设影响甚远，甚至可以说政府责任的特征正是从现代政府的价值观念中得来。

（一）法治政府中的政治责任定位（合法性）

目前，对法治政府的理解大致分为三种，其一认为法治政府是一种行为方式，要求政府应当依据法律规范行使各项法律授予的权力；^[54]其二认为法治政府是一种法治思维、法治意识在政府管理领域的具体体现；^[55]其三认为法治政府是一种良法得以政府普遍遵循的理想状态^[56]。三种观点各有其合理之处，将三者综合，从意识到行为再至目标可视作法治主义在政府事项中的践行。法治政府与政治责任的关联中，政治责任并非简单的“权力法定，权责一致”原则下，责任主体、客体、内容法定，取而代之的是一种综合的政府政治责任，政府政治责任合法性特征大致有以下三个方面内容。

其一，政治责任中的法治意识。法治意识是政府履行政治责任，实现政治目标的前提，它是规则意识、合法意识、诚信意识、程序意识、责任意识、平等意识的统一。它要求政府在履行政治责任时应当具备法律知识，法治理念认同，以及行为选择中的规则意识，三者缺一不可。历史经验示明缺乏法治意识的政治活动往往会导致严重的后果。政治责任法定不是单纯以法律规范的形式确定政治责任的具体内容，也包括政治责任的履行需体现法治思维，不能为达政治目的而僭越宪法、法律规定。但我国的权力结构本底决定政府履行政治责任时却无法避免此种情况的发生，在涉及民生的公共领域较常出现。尽管我国政府正积极尝试践行大部制改革，可是以事权为中心的政府权力配置的实际情况难以短期解决，部门决策、执行功能合一现象仍然存在。^[57]这使得政府决策制定者与执行者角色重叠，发生政府决策与政府执行互为便利，政府利益与公众利益存在偏差的可能，但这种偏差又因权力合法行使以及法律对行政诉讼范围的限定，导致无法追究政府决策方面的法律责任，最终使得“权责对应”原则沦为政府避责的工具。在此情况中，关键问题出在政府履行政治责任时缺乏法治意识，不识法律的情况较少出现，但可能因缺乏对法治的认同，导致一种唯目的论的专断，为达政绩而以规避法律规定；或者在多项行为选择中，政府力求方便省事，而在行为选择决策中放弃法治途径。^[58]因此，政治责任在法治政府中的定位应是消弭这种难以为法律规范所细致调整的执政活动。

法治建设是我国政府的政治目标，法治意识又是法治建设的内容之一，政府的政治责任内容应当包括法治意识树立和贯彻。中国现代化法治建设始于拨乱反正的1978 年党的十一届三中全会，会上提出，“为保障人民民主，必须加强社会主义法制”；1993 年中央政府工作报告指出，“各级政府都要依法行政，严格依法办事，一切公职人员都要带头懂法，做执法守法的模范”；1997 年党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”以及“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”。1999 年、2004 年、2008 年、2010 年国务院为建设法治政府，分别发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》《全面推进依法行政实施纲要》《加强县市政府依法行政的规定》《加强法治政府建设的意见》，2019 年中共中央和国务院联合印发《法治政府建设实施纲要》《法治政府建设与责任落实督查工作规定》，党的十八大提出至2020 年法治政府基本建成。法治建设在我国并不只是一项法律目标、社会目标，也是一个政治目标，政府法治意识的树立培养是法治建设的重要内容，政府有责任建设实现法治社会、法治政府，因此所谓的法治意识应当为政府政治责任的子集。

其二，政治责任的程序性。所谓程序是指按照一定顺序、程式和步骤制作法律决定的过程。^[59]政治责任程序性，是指政府政治责任实现的重要保障在于程序性规定的贯彻，主要包括政府政治责任履行、责任追究、责任承担都应当有相关的程序性规定，且严格按照程序性规定实施，这是由政府行为合法化的诉求决定的。程序是从“选择”到“决定”之间的公开过程，如有的学者所总结的程序普遍形态一样：程序是按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。^[60]这种观点可追溯至哈贝马斯的以交往理性为基础的合法性探讨。他认为现代一切社会问题都是合法性问题，合法性危机的出现是因事实与规范之间的落差，事实缺乏规范而显得正当性不足，规范因缺乏事实支撑丧失其合理性之用，弥合二者之间落差的方式是主体之间达成共识的程序。现代政府合法性问题也是如此，它不再拘泥于政府初始权力的合法性而是专注如何实现权力持续有效的合法性：一方面私人自主与公共自主要求法律建制化，另一方面这一建制化的持久获得需要法律所预设的政治权力的合法化。其出路是建立在商谈原则基础之上。^[61]社会中各类经济、文化等问题最终都会成为政治问题，政府的政治活动也在影响着社会各领域发展，再逐层影响到个人的利益。尽管从社会问题到社会政策之间的法律不能实现人人都位列谈判席上进行商谈，但以法律形式确定下来的程序规则能够最大化地使整个过程公开，使异见代表者之间通过意见交换使决策最终趋于最优方案，实现决策制定者与决策承受者之间，事实与规范之间，正当性与合理性之间的调和，最终实现合法性。因此可以说程序规则是政府政治活动合法性的必要保障。

但现实中的程序观念与哈贝马斯以商谈理论为主的法律程序范式存有较大差异，主要表现为两个方面，第一是重实体规范轻程序规范^[62]，第二是重司法程序轻其他程序^[63]。该程序观念无法盖涵性地表达现代法治社会中不断调整自己角色的政府，也无法与现代法治观念相匹。工业化的深入毋庸置疑会出现社会分工进一步细化，工种的细化也间接使以利益为核心的社会群体分化成更多、更小单元。因此政府被赋予更多角色：社会管理者、社会服务者、社会裁判、社会监督者，等等。这导致一种悖论：一方面人们需要一个能够为社会提供更优质资源的全能政府，政府需要与之对应的更多权力；另一方面政府的权力扩张又让人们忌惮权力的恣意，人们需要借助法律以规范政府权力。在政府的政治决策中这种悖论被更明显地提出，但事实是无论从立法成本还是立法技术上而言，实体规范无法事无巨细地规定政府活动中各种权力内容。同时，政治责任是以实现政府组织目的为前提，而政府决策中所面对的利益诉求是复杂多元的，利益之间既存在冲突对立，也可能共生俱损，且利益内容也是随情势变更而呈现不稳定状态，完全借由实体规范约束政治活动也是不切实际的。现代政府的组织目的包括实现社会资源、福利的分配优化，凡有分配之处便存在正义问题，对于正义的法治保障，通常有实体性保障和程序性保障两类，徒有实体规范不足以自行，程序性规范是实现政府责任的重要手段。程序性规定在政治责任方面有其不可替代的价值和功用。但程序规则是否应当以两造对抗，利益冲突为其法律建制的逻辑起点呢？在理论上，现代程序性观念应当立足于更大的法治社会视野中，从偏重司法程序保障走向全面的程序保障。因为司法程序中的利益主体明确，利益关系简单，谁主张谁举证的责任规则足以认定事实确定法律利益分配，但政府的政治活动事项中，利益主体是多元的，在考虑经济利益的同时还要顾及其他要素，如公序良俗、受众接受程度，最重要的是政府与人民的关系不一定是对立的，甚至是合作共生的，例如社会公共利益、环境利益等。而且司法程序是一种事后救济思维下的产物，但政府更需要一种预防功能的程序规则，这要求有关政府的程序性规则从一种主客体对抗性程序走向主体间性的交往理性程序。

因此，程序性规则不仅在司法领域有其重要地位，在非司法领域中亦有其价值。在政府政治责任中，其作用主要发挥在三个阶段：在政府履行其政治责任（职责）时保证其政治权力的合法性；在政府的政治行为造成公共损失，无法实现其组织目的，而追究其责任时，保障人民权利和政府持续的合法性地位的维护；在政府的政治行为确认需要追究责任，令其承担一定政治性不利后果，通过程序性规则保障政府所承担后果“罚当其行”。程序性规则在这三个阶段所维护的利益，与三个阶段的政府政治责任的目的相一致。而程序性规则之所以能够实现上述三个阶段的政府政治责任的目的实现，是因为程序的公开性、规范性、中立性、确定性特征与政府权威、民主维护、人权保障等诸多需求相匹。政府的各种决策的制定实施便是规范与事实之间的不断融合过程。只有当政治决策同时具备规范性与事实性的双重特质才能维护其合法性，程序性规则是解决二者的关键，且程序性规则的确立形成了一套“工业流水线”一般稳定的政府行为合法性确认以及合法性矫正机制，达到政府合法性的稳定长久。程序性规范实际就是为政府各类型决策活动的合法性所预设的制度安排，它不是独立存在的主张，而是一套复杂多样的制度准备，例如其中的公众参与制度、信息公开制度、证据制度等实际就是为决策诞生之前，各利益方在就同一事项进行讨论，保证所通过或否定决策的结果实现最大限度的合理。

其三，政治责任内容的合法性。不抵触原则本是针对央地立法权限的基本原则，其目的可辩证看待，消极方面是中央对地方立法权的约束限制^[64]，积极方面是中央下放立法权到地方的产物^[65]。《立法法》出台以后，不抵触原则被具体化为合法性规则，且《立法法》第2 条明确了合法性规则的适用范围，政府关于行政法规、国务院部门规章、地方政府规章的立法活动被纳入其中。但在《立法法》规定范围之外，针对不特定多数主体的具有立法或决策性质的政府工作，宪法不抵触原则作为一种元原则仍旧发挥着重大作用。尤其对目前我国政府问责法律构架尚未成形，国家层面立法缺失、国务院行政法规和指导性规范操作性不强，地方立法规范差异较大且效力不足的情况。^[66]政府政治责任规范内容应当包含：责任主体、责任内容、归责原则、责任程序、责任形式、责任范围幅度等。不抵触原则的具体适用包括：责任主体范围与规范效力问题，责任内容与立法授权范围问题，责任形式与基本人权保障问题，以及归责原则、责任程序与法律绝对保留问题，等等。

（1）规范效力决定其责任规范主管范围。尽管根据权责一致原则和首长负责制原则，政府政治责任主体范围应当包含政府组织、政府及其部门首长、决策主要负责人，但并不是任何责任规范都能涵盖上述三种责任主体，责任主体范围大小由政治责任规范效力位阶决定，其间遵循着一种“最大原则”的规律，即责任规范中最大责任主体不得超过该责任规范制定主体层级，其暗含的逻辑是：权力主体经由谁产生，就向谁负责。

（2）责任内容受法律授权范围影响，超出政府事权范围内的事项不设立政治责任。政府活动可分为两类，一类是宪法授权范围内的自主性政治活动，例如制定社会经济发展规划、国土空间规划、招商引资政策等，另一类是为贯彻法律、法规等内容所做的执行性活动。在自主性政治活动中，政治责任内容只要与宪法、法律基本精神、原则一致，不超过其管理事项范畴即可，例如地方人民政府没有外交权力、军队管理权力，因此其政治责任内容不可能出现外交责任或军队管理责任；政府执行性因对上位法具有明显的依附性，自主决策空间较小，一般不存在所谓的政治责任。

（3）政府政治责任形式不得违反宪法保障人权的基本精神。换言之，政治责任形式不得涉及生命、自由、健康等基本人权事项，仅能就政治性事项设立责任形式，如政治身份、政治权力、政治荣誉、政治前途，以及基于政治身份所享受的各项福利设立责任。政府的政治责任是为规范政府行为，实现政府的组织目的，因此政府的政治责任也应当符合政府的政治目的，实施有限政治责任，以恢复政府的政治声誉和公众信心为限度。例如，《公务员法》《监察法》中规定的各类针对职务，以及与职务对应的工资福利待遇等相关的政务处分内容。

（4）归责原则与政治责任程序应当区别于司法程序，且与宪法公平正义精神不抵触。尽管政治责任程序与司法程序相比，在立法保障、程序限定、制度安排等方面较为宽松，但为保障公平正义原则，政治责任程序应当保障责任启动条件、调查程序和处分程序中的证据规则、归责原则、申诉渠道。其目的有二，防止政治责任滥用，维护良好政治环境，以及保障政府政治责任主体的基本权利。

（二）民主政府的政治责任定位（合目的性）

关于民主政治存在一个误解，认为民主重在选举竞争与权力制衡而与政府效能无关紧要。^[67]但事实是民主作为一项政治性主张，其工具性价值远不止于此：民主为现代政府的权力来源提供了理论基础，塑造了现代政府的权责建制模式，以及确定了现代政府的组织目的。民主政治使现代政府的政治责任区别于以往的政府责任，产生其特有标志。尽管世界各国的民主政治形式不一，民主工具论与民主目的论的纷争也未止歇，民主发展也不尽然导致善治，但民主政府的政治责任已存在共识。1999 年国际行政学会第一次以政府行政责任为主题的国际会议提出三项要求^[68]：第一，行使职责时，须说明要达到什么目标；第二，在行政行为过程中要有所交代，向公众解释为什么这么做；第三，完成职责后，如出现差错或损失，应依法承担相应的责任。简言之，民主政治下政府行为决策需要合目的性，这是政府政治责任产生的依据和归宿。

其一，政府政治责任的逻辑基础。民主政府及公共政府，其政治权力基础通说是“授权—代理”假设，或称“同意理论”，人民授权政府代为行使公共权力，实现人民利益。^[69]尽管政府权力初始状态的确基于这样一个契约假说，但当在政府权力的持续状态下，政府行为决策中各项权力的合法性的确需要相关公众的同意，因此“授权—代理”在一个稳定的政府存续期间成为事实而非假设。公众的同意方式可通过过积极的投票方式，或者消极的，无反对意见的默许方式呈现。政府与公众之间的契约无论以何种方式呈现，政府在权力行使过程中都会产生相应的政治目标责任和违反性责任。笼统而言就是政府的行为决策应当符合人民利益。

民主为政府创制了政治目标责任，也为公众创制了问责的权利。人民利益被细化为无数具体的经济、环境、教育、医疗等子目标，此时政府的政治责任就是合理运用职权实现这些具体目标。民主产生的基础是陌生社会下的制度约束所产生的有限信任，同市场经济中合同之于交易人的必要性一样，民主政治中“授权—代理”理论构建了一套政府与公众之间的交往模式：政府确定符合公众利益诉求的目标责任，公众问责权利的行使贯穿于政府目标责任确定至实现目标责任的整个过程中，针对公众的询问、质询，都应秉持公开、诚实、效率的态度积极回应，当政府未能实现目标责任时追究其责任，政府应当就自己的行为决策失误作出道歉、解释说明、承担责任，并进一步提供改进弥补方案。民主政治中政府与公众的互动过程如图1 所示。(www.xing528.com)

其二，政治责任的合目的性。上述政府政治责任的理论依据实际已经揭示了政府政治责任的又一重要特征：合目的性。权力的二重性示明权力的目的来自于权力主体的目的，但“授权—代理”模式使得权力与权力主体造成事实上的分离，且这种分离存在信任风险问题。民主政治下构建的政治责任制度是陌生社会利他信任的基础，其逻辑是公民不应完全信任政府，而应时刻监督政府权力的使用情况，确证权力符合公众利益。正白如大卫·休谟所言：“人们应该设计一系列政府制度，以便即使在流氓占据政府职位时，也将为我们的利益服务。”^[70]政府的政治责任的目的性是纠偏政府不符合公众利益的各项决策行为，使之及时恢复到最初的民众利益诉求愿望上。

图1　民主政治中政府与公众的互动过程图

合目的性的发挥机制有两点：（1）合目的性是政府政治权力启动的关键，目的性是权力的根本属性之一，不存在没有利益驱动的权力，民主政府的权力目的是公共利益，政府需根据当时的公共需求有所行动。（2）合目的性又是政府政治权力实施的衡量标准，防止政府自设无益于公众的权力或免除自免责任。我国是人民民主专政国家，尽管政府政治责任的合目的性没有直接以法律的形式确立，但是通过对宪法的解释分析仍然可以得出合目的性是政治责任的特征。《宪法》总纲部分确定国家目标是建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的同时，还确立了一些重要的阶段性目标：逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展。《宪法》第2 条规定了国家权力主体是人民，且人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。由《宪法》中国家机构专章第三、第五、第六节关于央地政府的职能范围的规定可知，政府的职能范围与国家目标以及权力主体利益具有一致性。宪法“总纲”确立的国家目标也是政府的政治责任目标，并且当政府的权力行使无法实现上述目标，或者损害人民利益时，即不符合目的性时，政府也需要承担相应的政治责任。

其三，合目的性的边界。合目的性可有条件地成为政府的责任前提，即政府的可责性要件。作为抽象概念的公共利益或权力目的，泛指不特定多数主体的受法律保护的利益。此概念对和目的性的主体、客体都作了模糊化处理，即公共利益主体范围和公共利益事务范围不清。如果将之作为具体依据追究政府的政治责任，则既缺乏法律规范支撑，也容易造成权力滥用，致使扩大个体权利与公共权力对抗的影响，或者“动辄课责”所造成的政府消极履职的现象。但本书也无意在伦理上比较个体与集体利益的价值大小，无定论且无实践意义。其解决路径不能囿于实体规则对“不特定多数”的具体数字规模的明确化处理，而应通过程序性规则使具体权力目的（利益内容）以及权力主体范围被确定下来，并成为政府政治责任的可责性要件。

这种观念与经济学领域中的“公共选择”理论相似，但本质区别是公共选择理论意在解释说明信息公开情况下个人偏好如何成为理性的公共决策^[71]，而法学视角下，是借法律技术手段确定政府决策合目的性的边界问题。具体而言，政府通过程序性规则中的公众参与、信息公开、解释说明，甚至是投票方式获得公共的支持，政府的政治目标就此确立，与之相匹配的权力获得合法性基础，此过程中个人通过反对或同意的方式将个人利益融入公众利益当中，形成公众意志，这个意志产生于协商过程中，是不断的利益表达后妥协的结果，程序规则的确定性使得公众意志被最终确立，尔后政府与公众都应当遵从该意志。因此，政府权力合目的性不是由个人意志叠加所决定的，而是个人意志到公众意志的形成过程，即协商本身所给予的合法性基础^[72]，在政府具体决策权力行使过程中，主客体范围都通过程序性规则确立，合目的性的边界也自此确定。经由程序产生的公共决策是权力行使的“指南针”，政府相关权力应当服务于该目标，且程序所涵盖的公共主体范围，以及公共事项，就是政府可责性的边界。

（三）责任政府的政治责任定位（有限性）

法治政府即责任政府，“法无明文即禁止”的原则使政治责任贯穿政府执政活动始终。政府政治责任通常被分为积极责任与消极责任^[73]，但严格来说，以限制公权力恣意为逻辑的积极责任，对政府而言同消极政治责任一样皆属“施压”，政治责任应当根据权责一致原则以及政府的权力运行过程将政治责任分为：政治目标责任、施（执）政责任、后果责任。权责一致原则以及人民主权原则使得责任政府的政治责任具有有限性特征，其有限性特征涵盖此三种政治责任。

其一，目标责任的有限性。目标责任有限性是指政府政治责任范围有限。无论是契约理论还是人民主权的规范性要求都表明政府权力有限，加之以权责一致原则作为政府活动之前提，目标责任也应是有限的。人的一切活动都是为了争取和扩大自由，法律是保护自由的工具，但法律不保护一切人的自由，它对自由的保护常常规定这对自由的限制以及剥夺。^[74]从公民与法律的角度看，个人通过必要限度的容忍以获得根本的自由，权力是法律确定的必要的容忍；从政府与法律的角度看，权力保障是公民自由的手段，但这种手段是最低限度的容忍。

公民最低限度的容忍以法律规范确认为准，换言之，政府的权责范围受法律限定，限定分为实体性获得和程序性获得两种形式。实体性获得的权责范围通常大于规范性获得的权责范围。因为，已经由宪法、法律规定的权力是政府职能范围，这些权力通常与公共事务范围相应，宪法与法律最大限度地确定了公私范畴——政府权力的绝对边界，禁止政府从事违反宪法、法律规定的活动。明确授予政府的权力属于元权力，其包含了相关事务的立法性权力、执法性权力等诸多子权力。而程序性获得通常是指在具体公共事务中，政府决策行为需通过程序使之具备合法性基础。契约理论的基础要素之一是契约主体达成合意，程序规则实际目的是政府与公众达成合意的过程，经过程序确定的权责内容是政府行为的边界。

政治责任范围有限是自由意识和权力法定的体现。超越政治责任范畴的空间皆属于公民自治领域，但法律规定的政府权力绝对边界能否成为限制公民参与的法律依据？尽管《宪法》第2 条对人民参与公共事务作出了保障，但实际情况是一些地方政府利用其对公共事务的立法性权力提高公共参与的资格限制，造成公共参与权利受限制；另一方面父权政治影响下公共自治能力缺乏。此情况并非凭空假想，以我国四川凉山地区的经济为例：凉山作为自然资源丰富地区，却陷入“资源陷阱”成为国家长期重点扶贫区域。^[75]其原因复杂，但该地政府的政治责任是不可否认的，首先，政府的矿产资源相关政策采取的是攫取式+垄断式+异地加工的经济政策，使得当地人民无法从中获利；其次，该地政府扶贫政策上过度依赖国家财政转移支付，导致当地自生能力不足，医疗卫生、教育、农业领域问题没能解决^[76][77][78]；再次，环境法“损害者付费，开发者补偿，保护者收益”的基本原则落空，生态补偿和环境诉讼的主体资格限制以及权利意识淡薄，导致陷入循环式贫穷。原因是，政府权力与私权利有时并不一定一致，尤其是一个强权政府应当也是一个责任政府，否则当权力无法符合目的性时，个人利益就会被牺牲。

其二，施政责任的有限性。施政责任有限性可包括责任主体有限性以及责任能力有限性。我国的政治责任主体与西方政治主体责任有着从理论到实践的根本差别。产生并流行至今的政治行政二分理论，对西方的政府行政管理活动产生深远影响，其最先提出者是德国学者布隆赤里，后经美国学者威尔逊引入和古德诺系统论证而最终形成。^[79]其大致内容是政府的权力应当分为政治权力与行政权力，前者关于国家意志表达，后者关于国家意志执行。美国文官制度将官员分为“政治任命官员”（又称“非常任高级官员”）和非政治任命（又称“常任政治官员”）。前者一经任命便享有法定决策权和领导权，其特征是强调政治忠诚和任期短；后者是经过职位竞争程序上任，负责政府行政事务，其特征是强调政治中立和任期长。^[80]因此，政治责任主体通常是指经由投票选举或政治任命的非常任高级官员。我国深受马克思主义影响，主张无差别式全面民主，区别于资产阶级民主，在政治上主张人民民主专政与党政分离，政府经由人大选举产生并对其负责，其特征是实行首长责任制，等级制度明显，权力分为财权、事权，因此我国的政治责任主体为政府组织、首长以及事件主要负责人，一般公务人员不能成为政治责任主体。

政府政治责任能力有限，是指政府依法履行职责的资格不一，需根据法律规定赋予不同级别政府相应权责。由于我国的政府等级制度明显，其特征是政府决策权力大小与政府和官员等级成正比，越高等级政府拥有越大立法性权力和决策权力。我国的应急制度集中体现了这种权责模式，根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级^[81]，采取国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理。^[82]我国的规划制度同样如此，规划主体法定且对规划事项负责，规划主体级别决定其规划类别、范围、性质、时限，一般对公共影响越大的规划其规划主体级别越高。

其三，后果型政治责任的有限性。后果责任有限性的重点是责任形式、责任程度有限性。其有限性原因来自于一种理性的目的观，以及一种人的片面性特征客观认知。政治责任作为人民规范政府政治活动的一种政治手段，应以目的实现可能为限度，超越目的或者目的已经丧失实现基础时，政治责任的功能价值趋于零。关于责任的工具价值认识目前分为单一和复合型两类。单一价值表现为救济或惩戒，综合功能常指兼具惩罚性和补救性^[83]，又或惩罚性与教育性结合^[84]，以及在惩罚性、补偿性之上的第三种——预防性。^[85]两种观念皆来自于对传统法律责任形式的认识总结，体现了政府责任的“主体性”。主体性的特点是将自己之外的其他主体一概视为客体，并通过一种先验理性实现对客体的认知、评价和改造。因此，政府与公共社会之间形成一种“主体—客体”的对立模式，表现出的是一种征服、对抗、利用，但矛盾的是政府又被当然地作为公共利益的代表者^[86]，造成政府作为公共权力的行使主体易将自己错置为真的权力主体，形成一种缺乏公众参与的“一言堂”或家长式政治，造成与公共主体（真权力主体）的背向。当政府需要从权力主体转换为责任主体时，责任追究容易陷入一种被动趋向，造成群体性事件的发生。

排除内在价值追求，被动趋向的政府责任在外观上是符合法律责任启动机制的，但却忽视了政治责任有区别于传统法律责任的特殊之处——回应功能，它使政府有对公共诉求及时作出回应的责任。这种责任意在通过向公众解释政治动机、说明政治活动影响、承认自身政治决策失误、请求公众谅解，甚至是坦诚能力有限社会动员协作等方式，回应公共的监督、质询。回应型政府是责任政治的一项重要内容，体现了政府的“主体间性”。主体间性与主体性不同，它从主体出发经由客体最终又回归至主体，这层逻辑的质变在于终极目的从客体改造转为主体关怀，客体改造最终是服务于主体。它克服了主体性所致的“国家主义”与“个人主义”的弊端，代之以互相沟通合作的协同发展，责任成为权力主体与权力行使主体之间的交互手段^[87]。因此与传统法律责任相比，后果型政治责任在救济型政治责任与制裁型政治责任之外多了一项“解释型（确认型）政治责任”，其具体表现形式有政府道歉等。^[88]

政治责任的主体间性表现在两点：政治责任形式以政治目的实现为限度，以及政治责任程度须承认主体认识的局限性。具体而言，政府的政治目的就是政府的组织目的，政府及其公务人员作为权力行使主体，其权力获得是一种因政治身份、政治角色而获得的权力。因此，后果型政治责任的形式应当从责任主体的政治角色和政治身份出发，限于政治身份、政治荣誉、政治前途，以及因政治身份获得的福利待遇等形式，而不能僭越法律责任，将政治责任形式扩大至对责任主体政治角色以外的权利剥夺。主体间性所指的理性是一种主体间经由不断信息交互获得的理性结果，是以承认人的片面性与局限性为前提的，尽管在公共领域中，政府是以一个完整的实体组织行使公共权力，可政府的具体运作确实是由个人行动实现的。尽管各种制度保障个人的恣意对整体的影响，但是政府的决策制定仍然是由人的主观意识对客观世界的改造。这也意味着政府决策是存在失误的可能，对结果型政治责任的追究应当有一个程度限制。因此，追责依据应当符合比例原则，以保障政府政治权威，以及符合追责的成本-效用规律。目前我国各地的政治追责对象多为“重大”行政决策的直接领导以及相关负责人，根据国务院2019 年9 月实施的《重大行政决策程序暂行条例》第38 条关于终身责任追究的启动的限定条件有两条：“造成决策严重失误的”，或者“依法应当及时作出决策而久拖不决的，造成重大损失、恶劣影响的”。^[89]对于减免责任的情况也有所规定：“决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任。”^[90]该暂行条例作为我国第一部关于行政决策程序的全国性法律规范，为我国行政决策法治化指引了方向。