法治政府：责任政治与政治责任

“政治责任”和“责任政治”从语词结构上看，皆是由“政治”“责任”组成的复合词，虽其内涵不尽相同，但却彼此密切关联。

（一）责任政治诸议

同“政治责任”一样，“责任政治”也有丰富内涵。有关责任政治的学理解释大致可以分为四类。

其一，对“责任政治”解构分析，认为责任政治是以“责任”限定“政治”。但对于责任政治的构成要素上，不同学者的切入点各异导致责任政治构成要素有所区别。例如，以责任在政治或国家治理中的形态为逻辑，将责任政治的构成要素分为：权责结构、职责界定、究责机制。^[33]又或从权责关系出发归类现代政治形态的要素、特征，认为“责任政治是以责任为‘中轴’的政治形态，强调政治中的责任关系与责任形式，并以此展开特定的权力结构、制度设计、行动方式”^[34]。无论是以何种逻辑出发对责任政治解构，其关键皆在“责任”构成上，因此仍以传统责任构成范式为基础强调权责关系，使责任政治成为一种具体的责任制度安排。

其二，以责任政治的种属范畴为根据，对责任政治的上位概念进行分析，以找到其基本特征。多数学者认为责任政治是民主政治的延伸内容，是民主政治的必然发展，因此具备民主政治的基本特征。^[35]其中又可细分为从政体、政治目的、国家治理三维解释：将责任政治视为代议制民主的产物^[36]，责任政治率先出现在18 世纪英国的内阁制政体，政府的权力由民产生，因此政治权力主体需要对权力产生主体负责，责任政治实质是代议制民主的另一种表现形式；从政治目的上来看，责任政治是以实现人民主权为出发点对政治活动进行有效约束的途径，其中包括政治责任、法律责任等；从国家治理出发，责任政治是国家治理系统工程中的重要组成部分。有学者对中央政府近40 年的工作报告进行分析，发现责任建设贯穿国家治理始终，先以经济领域为起点而后逐渐发展之政治领域。^[37]在这一维度理解中，不同于责任政治的结构分析，学者通过对国家治理、民主政治的特征描述，将责任政治作为一种抽象的意识形态，对权力关系主体以及权力体系构建起到的指导作用。

其三，将政治责任作为一种实现人民意志或者公众利益的途径手段。在对各种政治目的描述中，寻求应然层面的责任政治。（1）确定责任政治的目的是人民能够控制公共权力行使者，使其对公共权力的行使符合人民意志和利益，直接或间接对人民负责。^[38]（2）对人民负责的实现场域为整个国家治理体系之中，美国学者弗朗西斯·福山曾对理想的政府治理提出了三大要素，认为民主的责任制政府实际是一个成功国家在治理过程中所必备的要素。^[39]责任建设涵盖了不同领域、不同层面、不同维度，在人类社会的各方面都发挥了重要作用，正如第二类研究中，有学者发现我国的责任建设由经济领域向政治领域扩展，实际这不是责任的重心转移而是责任建设版图的扩大。（3）责任建设由于政治活动的变化而发生改变，呈现出协同与系统化的发展趋势。（4）责任政治是为国家治理、民主政治实现的重要因素，其中责任政治以权责一致为前提。总之，这类研究是综合应用第一类解构路径，加以第二类的描述性分析，试图以目的导向追寻责任政治的价值所在。

其四，责任政治的法治面向解读。上述三种对责任政治的解释能满足逻辑自洽：国家治理中为保障人民利益，围绕政治权力进行的系统化、综合化、责任建设。强调责任政治的目的为保障人民利益，适用场域是在国家治理中，实现方式和特征是权责关系的系统化、综合化建设。但这三类解释也可能带有学者学术背景所致的研究偏重——以政治学或社会学的角度解释，但这三类定义使得责任政治的定位存有权力中心和唯目的论的特征。这种政治化或行政管理化的解读，弱化甚至忽略了责任政治的法治面向。责任政治不仅是政治的产物，同样也是法治的内容。从亚里士多德将统治者与统治目的作为政府分类标准起，暴民政制（Ochlocracy）常作为民主政制（Democracy）^[40]反面出现，贫民的狭隘性无法像精英一样实现共善治理（The Common Good）。尽管亚里士多德将二者的区别限于精英之治与贫民统治的优劣对比，但是两千多年后，政治家托克维尔历经法国大革命，超越统治主体的社会身份，以权力的限制为核心，提出“多数人的暴政”。^[41]多数人的暴政以多数人组合的却不受控制的无限权力为典型特征，这种权力是单纯的目的导向性权力。而责任政治的法治面向解读，意在阻止政治权力的两极发展。其要义有二：（1）责任政治始于依法治国，依法治国首要是依宪治国，要求以宪法的形式确定政治活动的根本目的和权责规则，排除专制制度对人民的政治空间限缩压制，也避免多数人的暴政。（2）责任政治终于宪法贯彻。责任政治中秩序规则创设的权责关系置于宪法之下，超越宪法的政治权力关系不存于现代法治国家。惯常强调权力法定，但权责对应也将责任政治中的责任建构纳入法治体系。政府的政治责任不能超过政府的政治职能，即权责一致。假一例明之，T 政府辖区内的填海造陆工程导致沿海水生物资源锐减，重创沿海渔业经济，该责任不会由无管辖权的H 政府承担。又或某一山洞隧道竣工后发生倒塌事故，根据权责一致原则，该事件的责任追究不会推及无相应职权的部门。此外，政治活动中的权力主体不能未经法定程序自设权责规则，以防止自我避责的可能。或者违反人权保障原则等基本立法原则越权设置责任内容。

（二）责任政治中的政府权力构造

从19 世纪末20 世纪初开始，中国受西方政治思想影响，“责任政治”作为民主政治的一重要特质已经存在，并被认为是“使政府对其行为负责，凡行为合于民意或法律的，固然不成问题，否则就需负责下野，甚者需受各种制裁”。^[42]责任政治以政治权力主体对其权力产生主体负责的方式实现民主政治，但在不同国家演绎生成了各式不一的政治权力构造，目前世界上存在的政府类型大致可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员制（合议制）。政治责任承担主体是区分的标志之一。内阁制政府，由内阁总揽行政权并对议会负责。总统制政，副总统独立于议会之外总揽行政权，且由民选产生对选民负责，议会不能以不信任投票迫使总统辞职，总统也不能解散议会。半总统制政府，总统由全民投票产生，总理由总统任命产生，其特殊之处在于，总统不对任何人负责，而是总理对议会负责。委员制政府又称合议制政府，最高行政权由议会产生的委员会集体形式，各委员会地位平等，权力相当，且只能以集体形式对外行使行政权。

我国的国务院制是合议制基础上的总理负责制，合议制特征表现为国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，但之间权力大小配置不同。根据《宪法》规定，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。总理领导国务院的工作，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。这种权力构造的特殊之处在于与政党制度的紧密结合。^[43]国务院成员皆由党中央经过法定程序推荐，而后经国家主席以及总理提名、人大表决过半产生。这种政府权力产生方式是中国共产党实现全面领导方式的一个侧写，也使得政党责任与政府政治责任在外观上常发生重叠，但无论从责任意涵，还是责任依据、责任构成上看，二者仍然是不同的责任体系。根据《宪法》规定，国务院需向全国人大负责并报告工作，地方各级政府对本级人大以及上一级国家行政机关负责负责并报告工作；根据党章规定依规治党，党内自治，党组对党纪律维护失职需被问责。尽管中国共产党通过推荐政府组要成员、在政府及其组成部门设立党组、对政府重大决策的参与以及政治纲领等实现对政府的权力运作影响，但是这种影响是以党组织形式实现，宪法并未赋予中国共产党最高行政权力，政府责任与党政责任的权力基础有标志性的区别。(www.xing528.com)

我国宪法以及宪法性法律将国务院的行政权作了横纵划分，横向上宪法将行政权力区别于其他国家权力，并授之予国家行政系统。纵向上，宪法之下，以组织法为核心的宪法性法律（含基本法）实现了行政权在行政系统内部的第一次划分——将行政权力分为若干子权力授予给合适的机关；宪法性法律之下，由全国人大和人大常委指定的专门法律实现行政权在行政系统内部的第二次分配——依行政权力性质将具体行政权配置到适当的行政主体手中。^[44]纵向行政权力配置遵循“职责同构”的逻辑，组织法依职能将行政权细化配置给政府各部门，2018 年国务院机构改革后，共有26 个职能部门；除外交、国防等国务院特有职权外，地方人民政府的职能部门大致与中央政府相似，形成各级人民政府之间权力同构性。组织法之下的法律又依具体行政权力性质二次配置。

各级政府之间和性质相同职能部门之间的纵向权力结构配置实现大致分为：领导权、指导权、自治权。领导权是指依据法律规定，基于行政组织的隶属关系而生成的上级对下级的领导权力。我国的政府领导权又分为垂直领导权和双重领导权两种。垂直领导是指政府职能部门对下级政府职能部门的人、事、财的直接管理。^[45]例如国家税务总局对全国国税系统实行垂直管理。双重领导是指行政机关接受两个行政机关的直接领导，但这类领导权通常有主次之分：以本级政府领导为主要领导，上级职能部门作业务指导、监督的行政机关，例如生态环境行政部门，以及以上级职能部门领导为主，配合地方政府治理的行政机关，比如地方审计机关。根据《宪法》规定，国务院作为国家最高行政机关对整个国家行政系统具有领导权，包括其所属部门及地方各级行政机关的领导。指导权是指上下级行政机关之间的一种业务上的指导、监督关系。指导权具有非强制性、专业性的特征，通常上级行政机关以建议、劝告、引导、指示的方式对下级行政机关业务范围内的影响。自治权，是指根据宪法、宪法性法律、人大及其常委颁布法律规定，行政机关就某一范围内的事项具有高于其他同性质职能部门的治理权限。自治权突破了权力隶属关系中一些权力限制，强调地域管辖范围内公共事务的特殊性。宪法关于民族自治地方的自治机关的自治权包括：行政执行自治权、财政与救济自治权、科教文卫等方面自主权。宪法以及港、澳基本法关于特别行政区的高度自治权排除国防、外交事务外，由特区自治。自治权虽然赋予行政机关高于一般行政机关的权力自主性，但其权力根据法律规定仍然存在隶属关系，不能突破国务院的领导权。

具体政府及其各职能部门权力结构配置实现大致分为：“人权”和“事权”两类。“人权”是指政府依法行使管理政府人员的权力，大致包括人事立法权、选拔任用权、在职管理权。其中人事立法权属于广义上的立法权，包括准立法权。事权是指政府依法享有对公共事务的决策权和执行权。《宪法》第89 条、107 条、119 条关于国务院、县级以上地方人民政府、民族自治地方自治机关的综合规定了政府的人权与事权。行政法规定政府的政府各部门依据宪法、宪法性法律、法律法规等行使各项权力。

以上权力结构、权力内容由宪法、宪法性法律、人大及其常委颁布法律规定，这体现了责任政治以权责明确为核心的特征，且中国政府正不断探索实践责任政治建设。除政府权力法定外，中央还提出建立权力清单制度^[46]，厘清细化政府职能部门权力内容。2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《权力清单指导意见》），要求“地方各级政府工作部门行使的各项职权及其依据、形式主体、运行流程、对应的责任等，以清单的形式明确出来，向社会公布，接受社会监督”。2018 年中央编办印发《中央编办、法制办关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》（以下简称《权责清单指导意见》）指出“目前各地省市县政府工作部门权责清单均已公布”。结合两部指导意见，各地政府在完成权力清单建立的基础上，更加强调权责一致、问责落实，以及进一步提出权力清单与责任清单“两单融合”。

何以理解“权责一致”？从字面释义，“一致”是指“没有分歧，基本特征相同”，由此可推之，权责一致则是指权力与责任基本特征相同或趋向相同。但这种一致性对于实践过于理想化，因为权力和责任设定目的虽然相同，二者法律性质却有所差异，从性质上无法实现一致：权力是法律赋予政府实施行政行为的资格或能力，而责任是约束权力恣意，敦促权力主体履行义务的强力。从发生学分析，权力产生也早于责任出现。然而，从目的解释出发，政府责任与权力的目的具有一致性，二者皆为保证政府实现政府各类法定职能。在《权责清单指导意见》中，政府责任被定调为“依据法定权力确定政府职能部门责任”，实现对权力的有效约束。因此，权责一致应是以政府职能实现为前提的权力与责任对应关系。根据权力两面性（目的性与扩张性），权责对应表现为：（1）权力主体和责任主体的一致性，权力主体应当为自己的行为负责，且权力与责任应当大小相当，权责失衡将导致行政主体消极履职或权力滥用的情况。（2）权力内容与责任内容的相应性，权力与责任皆是围绕某一特定公共事务而有具关联，权力内容与责任内容缺乏关联会造成职能部门间责任推诿。（3）权力规则与责任规则的相容性，规则设计的目的与逻辑应是相近的，否则会造成规则使用过程中的理念冲突，注重权力约束应当与责任与权力扩张。权力结构在涵盖权力主体、权力内容的同时，也反映了权力规则和权力目的，因此实现权责之间主体、内容、规则、目的对应，实际是一种结构性的对应。

（三）责任政治中的政治责任

责任政治中的责任包括法律责任、伦理责任、政治责任，三者各有其秩序价值不可相互替代：法律责任强调法律秩序、法律权威的维护，因此以明显的法律违反为要件；伦理责任强调身份关系产生的道德秩序维护，因此以道德评价为标志；政治责任强调政治目的和政治秩序的实现，因此以政治权力的目的性与合理性缺失为关键。但在责任政治中三者亦有相似之处——皆为保障责任政治实现的方式。责任政治的提出本就以保障权力的正确适用为逻辑基础，因此在责任政治中责任与权力应存在一种结构性对应。

责任政治主体包含但不限于政府，责任政府是责任政治的内容之一，并且是其中的重要组成。凡有国家必有政府，且不论政府代表何种群体利益，其行动中都包含公共属性，加之政府合法地掌握国家权力，一定治辖内的公共性问题，政府负有最大责任。^[47]所谓的责任政府，其理念之归宿仍旧来自法治当中的有限政府之说。“衡量有限政府与无限政府的尺度在于政府的权力、职能、规模上是否收到来自于法律的明文限制，是否得到及时有效的纠正”以及“政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚”。^[48]有限政府实质就是权力有限，一方面需法律直接明确权力边界，另一方面需要责任控制权力扩张。其中，政治责任以一种程序性的、目的性的方式确保政治权力正确适用，它不同于传统法律责任以法律违反为要件，而是将政治目的、民主诉求作为权力存在之必要。

政治责任是政府责任政治不可缺少的一种责任形式，政治责任在政府责任政治中的必要性可通过两个方面阐述：第一是政治责任在责任政治中的功用，第二是其他政府责任形式的局限性。细言之，首先责任政治是政治责任的基础，政治责任是责任政治实现的保障。责任政治，即民主之治，法治之治。法治水平的提升反应了政治民主的进程，有限政府必然是民主下的政府，民主政府的第一要征是责任政府。责任政治为政治责任提供了成套的制度保障和社会环境基础；反之政治责任的落实将促成责任政治的实现或完善，但当政治责任流于形式或是不能似法律责任一般时，或为非常态的，稳定的，规范化、制度化的存在，政治责任只能沦为统治者的政治工具。其次，其他政府责任形式，尤其是法律责任无法结构性地对应官僚体制下的权力。官僚制度虽然以权力体系明晰，行政权力法定，行政过程确定，政策执行高效见优，但官僚制对所执行的政策内容和由此带来的负面社会后果均可能出现不负法律责任的情形。因为，行政角色的确定将复杂的政策执行过程分割成若干环节，各部门之间协调的因果链条被掩饰起来，而掩饰的事实恰巧为各种政治结果的关键因素，法律责任在本质上被架空，处于“责任漂浮”状态，集体执行内容淡于公共利益，甚至对公共利益造成危害时，也无法落实法律责任，政府各权力主体都相信责任在于一些“适当的权威”身上。^[49]在我国中央及地方政府虽然存在权力结构的同构性，但法律仍然为各级政府保留了对其辖区内事务一定的决策权力，决策权力法定。此外，由高至低的政策理解与运用都将导致决策最终结果与目标之间的差值，但这是法律责任力所不逮的，而政治责任以政府组织目的为突破，在政府政治与行政二元状态中，对政府的政治权力和政治活动起到了有效的约束。因此，政治责任能够成为政府责任政治中的重要组成部分。