政治责任之多重含义——探析法治政府的责任法治

由于“责任”概念本身具有丰富内涵，例如“义务”“职责”“惩戒”的混同，或责任属性的重叠：伦理属性、法律属性、政治属性等。政治责任作为责任的其中一种形式也具有此种现象。政治责任的发端产生于社会契约理论，尔后经西方诸国民主实践，逐渐将政府的行政与政治二分，政府合法性与民意关联，政治责任成为一种民意反馈机制。但第二次世界大战惨痛经历使得人们意识到民主应当与法治联结，民主政府的权力应当与责任相统一。

（一）政治责任即政府职责

基于新契约主义理论，政府之政治责任被解释为宪法规定的政府职责。在这个意义上，政府政治责任意指法律赋予政府在政治活动中，应当做或不做一定行为的职责或义务^[10]。在民主政治下将政治责任理解为政府职责，揭示了人民、政府、宪法三个要素之间的关系：人民以宪法的形式确定政府的应当为或不为的能力。政治责任在此纬度有三层逻辑：（1）政治责任是人民实现对政府监督的重要方式。（2）政府的政治责任虽然区别于法律责任，但其属于仍然寓于宪法之中。（3）政府政治责任是依政府及其公职人员在社会中所处角色决定，依“职”而定，即根据职业政治属性而需承担的义务，这是政治责任有限性的一个体现。

人民、宪法、政府、自由、法治、平等等属于宪法政治的基本要素，任何层面的宪法政治之研究均无法抛开这些要素。^[11]并且，鉴于要素之间的关联性，在单独对其中某一要素进行探究时，也无法避免涉及其他要素。但在所有的这些要素中，宪法居于枢纽地位，这是由于宪法政治的内在逻辑为：人民制定宪法，宪法设置政府，宪法是一样先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。^[12]契约理论为此观念奠定了理论基础。

古典契约论中，人民与国家是一体两面的关系^[13]，以卢梭为代表的学者认为一个国家只能有一份契约——人民结合成国家的社会公约，该社会公约的载体即宪法。从社会契约的唯一性可知，契约主体只能是人民，政府不能作为契约主体，其行为自然也不属于契约行为，而应当将政府及政府首领看作国家制定法律的行为与结果。^[14]古典契约理论虽借由政治共同体解释了人民、国家、宪法的关系，但重点关注的是政治权威合法性问题，不能深入揭示政府机构内部职能分配方式，以及政府对外如何具体实现社会正义。^[15]值得肯定的是，古典契约主义使得契约理念逐渐深入人心。随着契约理论在社会各行各业的应用，西方资本主义国家试图将企业的契约管理模式引入政府中来，开始了“新契约主义”。^[16]

新契约论中，契约主体由人民和国家发展至人民代议制机关和同级政府，政府组织和组织成员之间，且契约内容不再局限于人民—国家之间的委托关系，它被应用到现代政府治理的领域：公民—政府委托契约，公民是委托人，政府是代理人，政府职责（义务）通过该契约产生；政府组织与政府公务人员之间的委托契约，是政府公务人员职责产生的根据，公务人员绩效考核实际可作合同履行考察；政府组织与政府领导人员的委托合同，是首长负责制的根据，政府领导干部可类比为企业中的代表人，具有代表其所在组织、部门对外发布决策、参与行政活动、签订文件的职能。上述契约关系体现在《宪法》中关于政府规定的内容中，从契约理论看，宪法是上述契约关系的载体（但宪法的内容不局限于此），根据契约理论，要约诺成实现，则对双方产生义务，这种双向性体现了利益关系的双向输送，尽管我国的合同法没有强调契约中约因对合同效力的影响，但约因能够揭示政府权力获得与人民利益之间的对价，政府权力获得是以实现公众利益为前提的，否则一个集权低效、不作为、贪腐、与民争利的政府将没有存在依据。

契约理论将政府的责任划分三重，其中包括政治契约。政治契约是指“公民（或议会）与政府或政府首脑之间的契约，强调政府客观责任的有效落实与追究，它涉及政府正当性问题”^[17]。政府政治责任被理解为政府的政治职责或政治义务。政治责任源于政治契约，因此对政府的政治活动应当符合政治契约目的，契约规定原则。这是防止政府或人民的政治狂热。以史为鉴，十年“文革”浩劫背离宪法，背离宪政、法治，走上政治狂热^[18]，实际是一种政治违约。政府政治责任同政治义务、政治职责相等时，是对政府政治活动的法律约束。

（二）政治责任即政治上的可责性

基于政府工具主义理论，政府之政治责任被解释为一种政治上的可责性（Responsibility as Accountability）。在这个意义上，政治责任意指对政府实现各项政府职能的一种政治性评价，它是政府为其政治失误承担惩罚性或损害填补性后果的前提，是一种过程性评价。政府因人民无法通过个体实现的愿望而集合成立，因此对政府的各项措施不能脱离人民的利益而存在，这需要政府善于运用社会治理工具管理社会，高效利用各种社会资源，以最大限度增进公共利益。^[19]但社会治理工具是一种对情势综合判断后的治理手段选择，其过程复杂且利弊杂糅，后果重大，影响深远。这是对政府政治能力的一种考验，因此对政府的决策进行政治评价尤显重要。政府决策对社会的影响可能为负，可能为正，一般是以公共利益是否受到损害或增益为判断。但评价本身并不会对决策主体产生根本的影响或约束，其约束功效在于评价主体的权威与评价所可能引发的后续对政府的约束机制。这种政治评价与政治后果之间的关联类似于经由程序性规定实现实体权利义务，因此，可以将作为政治效果可责性的政治责任视作一种“程序性责任”。正如有学者所主张的，正式的负责制只是程序上的，政府愿意屈服于限制其随心所欲的机制，是由于这些程序允许社会公众因政府渎职、无能、滥权而将之完全取代。^[20]这些程序一般由宪法进行详细说明和规定。

程序性政治责任的约束力之一源于对政府进行政治性评价的主体。当评价主体为产生政府的权力主体时，该权力主体对政府的政治评价直接关乎政府的存续，所以这种程序性责任中，参与主体是保障程序性责任具有约束的第一条件。如果评价主体对政府的可责性毫无影响时，这种评价机制将沦为单纯的执政效果参考，而不能真正上升为政府权力约束机制，最高权力机关的问责。例如在英国，内阁以自己所做之政策向议会负责，当政策遭下院否决时，就需集体辞职，或者请求国王解散议会重新选举。同时，议会若对某项政策或某个大臣不信任，即被认为是对内阁整体的不信任。^[21]

程序性政治责任的约束力之二源于政治性评价所引发的后果。参与是一种制约^[22]，程序性政治责任，使得监督主体参与到政府的责任确定中，其包括但不限于选举、质询等方式实现。程序性责任所展示的是监督主体向被监督主体传达政治评价的过程，当政府获得否定性的政治评价时，被监督主体（政府及其公务人员）将要承担不利于其的后果。这种政治性评价是政府可责性的依据，当政治性评价为否定性评价时政府具有可责性，政府需要承担一定的后果。尽管政治性评价不是通常理解的口头或书面的言语文字表达，取而代之的是通过宪法规定政治程序，表达政府态度。它所引发的后果是具体实在的，直接干系被监督主体的权利（权力）、义务（职责）。(www.xing528.com)

政治性评价内容是多元的。它可就政府的某项具体政治决策提出质疑，也可就政府的政体政绩做出满意与否的评价，抑或是对政府内某一官员提出不信任。回顾前文关于“政治”的定义，凡属于政府政治活动范畴，关乎社会综合群体根本性、全局性利益的事项皆可作出政治性评价。这一评价范畴也简洁回答了为何政治责任是一种程序性责任，因为政治本身丰富的内涵借助法律实体性规则确定是不经济且不灵活的，但以程序性规则确定政府行为方式、政治目的实现是可行且有效的。

（三）政治责任即政治上的后果担负

基于政府负外部性理论，政治责任被解释为一种政治后果（Responsibility as Liability/Burden）。在这个意义上，政治责任意指政府对其治下事项的不利后果的政治性担负。政府应当对自己的行为后果承担责任，这一理念可通过负外部性理论加以解释。社会资源通过政府初始配置和市场交易实现分配，当政府干预市场经济且产生副作用时，即是政府行为外部性。作为以强制为基础的政府，只要在其宪政规制中无法将全体一致同意规则确定为现实中的政治决策原则，就一定使得部分公民出于自身偏好而产生的意愿与政府的结果相悖，由此承担政府外部成本。^[23]这种外部性的成本通常是由政府行为对象承担，但在一些特定情况下也可能由政府（行为主体）承担。外部性有正负之分，当外部性为负时，政治责任将这种负外部性内部化，强调政府承担公民并不必要承担的外部成本。

什么是不必要的外部成本？学者布坎南从公共决策理论对集体决策外部成本的观点值得借鉴：集体决策与内部个体意见或偏好不一致时，个体所遵从的与集体决策不一致的部分，属于资源被“无效”利用。^[24]虽然组织目的不是个人愿望的简单累加，但如果出于纯粹私利可以通过个人的、非政府的行动来增进，且效果好于政府行动时，建立政府组织便无意义^[25]，因此对政府行为应当合目的性以及合理性。合目的性是指，政府行为应当符合政府组建的目的，即最大限度地满足人民的利益；合理性是指政府行为应当注重行为成本与结果实现，当政府以强制手段无法优于其他非政治手段实现社会资源的最优解时，应当放手让其他社会主体实施。当政府行为无法满足合目的性与合理性时，政府行为外部性成本即为不必要成本。

政府应当将政府行为负外部性，或曰不必要的外部性成本内部化。负外部性内部化是指将政府行为负外部性成本中本需由公众承担的后果内化为政府承担。该要求除了符合正义观念外，负外部性内部化将有利于遏制行为主体的权力恣意，以及弥补原本承担政府外部性成本的主体。实践中政府决策满足所有人的偏好，使交易成本为零的情况偶然存在，多数情况下民主制度不存在全体一致规则作出的集体决定，一旦政府行为在即便是部分国民反对的情况下也要进行，社会资源分配以政治途径，基于非自愿的方式实现转移、分配。^[26]这种政治途径是以国家意志为名义对社会各公共资源进行配置、分配，因此当政府决策为终局性决定时，国家机器将保障其贯彻。负外部性内部化的措施将有效对政府行为和结果加以调节和弥补。^[27]政府的政治责任是在政府行为因不符合理性、合目的性而产生的负外部性后，而要求政府担负其行为修正以及损害弥补的后果。

但政府行为的负外部性内部化途径多元，何以成为政府的政治责任而不是其他诸如伦理责任货法律责任？其限制性条件首先为当政府是利用其政治途径实现公共资源分配，政府行为的负外部性内部化应当由政治责任表达。这种政治途径是指政府的行为决策权力依据来源于政治渠道，基于因果相关，所以产生的负外部性也是由该政治途径所产生。其次，当政府行为决策不符合目的性和合理性时，即与政府组织目的相悖，政府行为不合理性使得其负外部性冲击到人民根本利益时，法律责任是在其行为负外部性合法性或“有效性”的向度的考察，且其行为依据由法律明确；伦理责任则是对行为负外部性的道德考察。因此当政府政治责任作为一种政治上的后果担负理解时，是以其依靠政治途径对社会公共资源调配，因出现不和目的性与不合理性，所导致的较大的负外部性内部化结果。

（四）政治责任即政府权力之“另一面”

基于有限政府理论，政治责任被解释为政治权力的“另一面”——政治责任与政治权力有似如一枚硬币之AB 两面。有权力必有责任（Responsibility as Function），责任的逻辑源于对权力约束和利益实现的功用。权力与责任的权重不同组成了不同制式的政府，“最好政府”是权力极小而责任极大的，“次好政府”是宪政前提下全责相一致的政府，“最坏政府”是权力膨胀但无责任约束的情况。^[28]最好政府是现实中不存在的，第二种政府正是现代民主政府所努力营造的，第三种政府是人们极力避免的。权力责任相适应一方面要求政府向自己权力之来源的政治权利主体展示其美好的意图和善良动机，另一方面需要向政治权利主体证明权力行为和政策行为的必要性、正确性和公正性^[29]，上述任一情况的违反都会以责任约束为结局。这源于近现代关于有限政府的设想。《利维坦》中强调政府的必要的“恶”，需要受制于法律，权力的目的性和效率能够高效实现社会资源的整合和配置，但行政主体的人格特征同样使得权力具有向外扩张的可能。责任的功用就是与权力对应，是“有条件的”赋予特定组织、特定人员以权力，使得权力的行使能够合法且合理。法律责任是对权力主体的行为法律约束，是一种行为底线逻辑；而政治责任是对权力主体合理性的约束，是一种以结果倒逼行为的逻辑。

政府的政治责任与政府的政治权力相对应，这种对应体现在两个方面：权力性质决定了责任的性质，以及权力主体决定了责任主体。首先，政府的政治责任伴随政治权力产生，如果没有政治权力便无从谈论政治责任。政治权力可细分为领导权和指导权，前者是基于横向权力配置而产生一种人事领导权力，后者是指纵向权力配置而产生的一种业务指导性权力。政府的政治责任根据这种权力结构也可划分为领导责任以及指导责任。除权力结构以外，依据角色理论，政府角色以及公务人员角色呈现一种复合但又在不同场域有所偏重，权力主体不同，权力主体所承担的责任也不同。根据我国《宪法》第89 条，政府的职能规定政府的权力大致为立法性权力、议案权、组织领导权、行政权、财政权、国内公共事务权、对外事务权、国防建设权、人事权、市场监督权等；按职能划分可将其划分为政治职能、经济职能、社会职能。^[30]政治以公共决策为重要内容，以行使公共权力为主要方式。^[31]因此，政治责任约束的政府职能、权力范畴为：政治职能、经济职能、社会职能中的各类决策权行使。例如，政策、规划、重大行政决策等制定实施中相应的政治责任。

政治权力主体决定政治责任主体，有政治权力的主体依法承担相应的政治责任，没有政治权力的主体无法承担政治责任。我国实行的是首长责任制，因此政府中能够承担政治责任的职能是政府相关权力部门的领导人员。这种领导型责任与传统的官僚制式的权力结构有关，权力由中央向地方逐级由大到小。这种首长责任制导致权力主体政绩型、经验型、独断型政治决策，据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国政府投资决策失误率在30%左右，经济损失为4000 亿元至5000 亿元，却少有人承担决策失误责任。^[32]近年来在权力结构改革上不断提倡简政放权，使地方基层能够摆脱权力同构性、官僚化的权力弊端，结合所在地区具体情况提升权力主体的主观能动性。相应地，政治责任的虚位状态在责任上的变化是“权责相适应”“重大决策权终身责任追究机制”“权责清单”等提出，以权力定责任，以责任束权力主体。