行政主体或其公务人员承担政府责任的前提，在于其公务行为违反行政法律规范，或者虽未违反行政法律规范但存在滥用裁量权的情形。同时，造成损害的行为必须在执行公务过程中实施，即不管是从组织关系的内部来看还是对外的行为表现来看，导致行政责任的行为必须是为了执行公务的行为，而不是日常的生活行为或其他与执行公务无关的行为。一般而言，行政违法行为与政府责任具有天然的引起与被引起的关系，但其并非导致政府责任的唯一原因，除此之外，还有行政不当行为及特定情况下的行政合法行为也可能引起政府责任。
（一）行政违法行为
行政违法行为是行政主体及其公务人员违反行政法律规范的行政行为，包括作为行政违法和不作为行政违法两种行为类型。作为行政违法是指，行政主体及其公务人员在行使行政权力的过程中，违反行政法律规范所规定的不作为的义务，积极作为并产生一定法律后果的行为。不作为行政违法是指，行政主体及其公务人员在行使行政权力的过程中，依据行政法律规范或者因其先前的行政行为或是因行政合同而承担的一定积极作为的义务，在其有能力履行该积极作为义务的情况下而未积极履行，并产生一定危害后果的行为。就其表现形式而言，在实践中，行政违法行为主要存在这几种行为方式：行政越权、行政侵权、行政违约、行政滥用职权、违反法定程序、适用法律法规错误等。
（二）行政不当行为及特定行政合法行为(www.xing528.com)
“行政不当行为是指行政机关及其他行政公务组织和行政公务人员所作的虽然合法但不合理的行政行为。”[10]尽管在形式上，行政不当行为符合法律规定的要求，但究其实质，却有悖于法律精神或法律原则要求，因而属于不合理的行政行为，也需承担一定的政府责任。具体而言，行政不当行为主要存在以下几个特征：其一，行政不当行为是在合法范围内执行不当的行政行为，表现为对社会价值的违背，而这种价值是一种宽泛的、宏观的标准，是一种与伦理、社会需求密切关联的综合体，因而行政不当行为指的是畸轻畸重或是显示公平的行为。其二，行政不当行为只能是具有自由裁量权的行政行为，而不存在于羁束行政行为中。其三，行政不当行为并不必然引起政府责任，只有当其造成的结果具有一定的危害程度并对该后果的产生具有相当因果关系的情况下才会引起政府责任。其四，行政不当行为并不当然影响所有行政行为的效力，应视情况而定。
行政合法行为其本质上是符合行政法律规范的行为，之所以可能引起政府责任，是基于“危险责任原则”，也称“公平责任原则”，即“基于‘对不幸损害的合理分配’的要求，也可以产生责任和责任的归结和承担问题”。[11]因而，原则上行政合法行为不引起政府责任的承担问题，但在特殊情况下，基于公平的考虑仍然需承担一定的补偿责任。
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