主体要件：法治政府责任与行政权力

责任主体，即由谁来承担责任，政府责任的主体范围界定牵涉行政法基础理论采取的是控权论还是管理论抑或是平衡论的问题。以控权论为理论基础的政府责任主体即指的是行政主体，包括行政机关和法律法规授权的组织及公务人员；以管理论为理论基础的政府责任主体即指的是行政相对人；以平衡论为理论基础的政府责任主体即指的是行政法律关系主体，既包括行政主体也包括行政相对人。可见，依据不同的理论观点，政府责任的主体范围存在不同。

（一）主体理论

控权论目的在于控制行政权的行使，以防止行政权的专横，从而保护行政相对人的自由和财产，因此强调行政主体的责任承担。它主要通过行政权的功能来界定行政责任的主体范围，认为实施了带有行政权性质的行为都属于行政行为，而实施者即是行政主体，需要为其行为负责，所以认为政府责任的主体不仅仅指的是行政机关，还包括法律法规授权享有行政权的组织以及具体实施行政行为的公务人员。管理论的目的在于管理国家，它主要侧重于行政效率的提高，强调政府对国家强有力的管理，因而对行政相对人设定的义务和责任较多，对权力享有者政府的限制较少，所以认为政府责任的主体仅仅包括行政相对人。平衡论的目的在于平衡政府与相对人之间的关系，因此注重政府的权力与相对人权利的均衡，对于政府责任承担的主体也认为包括行政主体和行政相对人，任何一方违反行政法律规范都应承担否定性的法律后果。由此可见，基于不同的行政法理论基础，对政府责任的主体会产生不同的理解，即行政法理论基础决定着政府责任的主体范围。从政治价值取向来看，管理论对行政效率的追求是建立在牺牲相对人权利的基础之上，具有浓厚的专制主义色彩，尤其是政府责任的缺失容易使政府的权力逐渐膨胀最后走向独裁专断的地步，与我国当前实行的民主政治体制可谓是背道而驰。平衡论以平衡政府与相对人之间的关系为目的，用同样的衡量标准来追究双方的政府责任，无论是政府还是行政相对人只要违反行政法律规范都要承担相应的政府责任，看似“公平”，实则未关注到政府与相对人本身在地位上的不平等，这种方式反而会让两者之间的关系变得更加失衡。控权论则看到了政府与相对人之间的不平衡性——政府拥有权力处于强势的地位，加之权力天然具有扩张的属性加剧了相对人的弱势地位。因此，该学说强调政府责任的主体在于享有行政权力一方的行政主体，从而实现以责任约束权力的目的，以保障行政相对人的权利，协调双方之间的不平衡性。我们认为，在政府责任主体的界定问题上，控权论更符合我国当前的政治现状和政治目的，即政府责任的主体是指享有行政权力的主体，它包括行政机关和法律、法规授权的组织及其公务人员。

（二）主体范围

在德国行政法理论研究中，职务责任被视为行政相对人行使职务赔偿请求权的首要条件，而职务责任产生于某人（任何人）执行公务时的行为。^[3]在这里，作为行政责任主体的“任何人”范围很广，“不仅包括严格公务员法上的公务员，公务过程中的职员或者工人，而且包括特别公法职务关系中的人，例如部长、乡镇代表大会的成员、县代表大会的成员或者议员，还可以是长期或者临时被委托执行特定的主权任务的私人”。^[4]在我国，行政责任的主体范围常常陷于多标准、难界定的尴尬境地，“公务员”“国家工作人员”“国家机关工作人员”等存在交叉重叠的概念常被混用。随着2018 年3 月《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的颁布实施，尤其是《〈中华人民共和国监察法〉 释义》的出版发行，行政责任的主体范围终于更加明朗：《监察法》第15 条兼采列举和兜底的立法技术，规定了六类监察对象^[5]；《〈中华人民共和国监察法〉 释义》又对作为监察对象的“公职人员和有关人员”的本质和外延进行了更为详尽的说明^[6]——“判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职”。^[7]由此可见，在中德行政法学界，对于行政责任主体范围的界定问题上所遵循的标准有异曲同工之处——都要求该主体拥有“履行公务”的权力。(www.xing528.com)

（三）主体能力

主体能力是指政府责任主体的责任能力，其要义有二：（1）就行政主体（行政机关和法律、法规授权的组织）的责任能力而言，是指对外能以自己独立名义承担行政行为所引起的法律后果的能力，即其不仅享有法定行政职权，还具有独立的法律人格——能以自己的名义对外行使权力，并能充当行政复议或行政诉讼的适格主体。^[8]在此需注意的是，当行政主体作为政府责任的主体时，其仅仅属于形式意义上的责任主体，最终的责任是由国家来负担，即实质意义上的责任主体是国家。（2）就行政公务人员的责任能力而言，是指具备一名履行公务人员所要求的专业知识和技能，以及尽到合理注意义务的能力，即能够理解其岗位职责所应尽的行为义务，并认识到自己行为的性质、后果和社会政治意义，同时具有控制自己行为的认知能力。一般情况下，公务人员的责任能力是毋庸置疑的，而其在达到政府责任主体所要求的能力时仍然实施违法行政行为，则应当承担相应的法律后果，但也存在例外情形——由于客观条件的限制和阻碍致使其达到一般公务人员所要求的认知能力时仍然无法控制自己的行为而造成损害后果的发生，可阻却政府责任的承担。

实施行政行为的人员是行政机关或法律法规授权组织中的公务人员，他们掌握了专业的知识和较高业务水平，具有辨别和控制其行为的能力，因而其实施的行政行为一旦违反行政法律规范的规定，便需要承担政府责任。