政府责任之作用机理及法治化

正所谓“存在即合理”，政府责任的存在必然有其存在的理由和价值，就此而言，政府责任存在的价值和意义即在于其内含的作用机理。所谓政府责任的作用机理指的是国家设置、运用政府责任可能给社会带来的积极效果，具体而言，可以从三个方面来阐述：民主价值的捍卫、权力制约、人权保障。

（一）民主价值的捍卫

现代政府责任的产生与民主、法治理念的发展息息相关。从政府的发展历史来看，传统的政府责任是一种“对上负责”的责任，而现代政府责任是一种“对下负责”的责任。而这种变化的同时也带来政府责任价值的转变——从捍卫君主专制向捍卫民主政治转变。

在传统封建专制制度的社会中，君主掌管国家大权，且因“君权神授”思想观念的推崇，人们认为所有的权力都来源于上天，而君主是上天授权掌管国家的主体，为协助君主管理国家，再由君主将其权力授予各级官员组成政府机构。因此，君主作为最高统治者，不受任何其他权力的束缚，“即是最高权力运行失误甚至给社会带来深重的灾难也是不用承担任何责任的”。^[36]而政府的权力来源于君主的授予，相当于君主权力的延伸，同样不受其他权力的约束，政府只需对君主负责即可——对上负责。在这样的政治逻辑下，政府奉行“权力本位”，政府责任存在的价值在于君主权力的维护，从而保障君主专制的统治。随着时代的发展，资本主义开始萌芽，资产阶级的革命率先爆发，尤其在启蒙思想运动之后，人民主权、社会契约论思想蓬勃兴起，人民的主体地位得以确立。此时，主权在民思想深入人心，有关国家权力的来源由“君权神授”向社会契约论和主权在民理论转变。国家的权力来源于人民的授予，政府是受人民委托行使权力来承担治理国家责任的主体。政府因人民利益的需求而产生。人民为求生存和发展，但碍于无法直接行使主权来治理国家，只能通过政府代理行使权力，满足人民对社会秩序稳定和发展的需求——这是政府与生俱来所担负的责任。在这样的政治逻辑下，人民作为国家真正的主人，是权力的原始享有者，政府只不过是代理人民行使权力并以责任为其存在的根本，即政府应当以“责任为本位”，权力受到责任的约束，政府享有的权力必须服务于人民，否则，人民有权限制、改变和收回这种权力。如此，政府责任由“对上负责”转变为“对下负责”，并带来政府责任价值的转变——从捍卫君主专制向捍卫民主政治转变。

（二）权力的制约

“权力有作恶和滥用的自然本性：这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”^[37]政府总是与权力相挂钩，即使是在民主政治的制度之下，也免不了出现权力滥用和作恶的现象。究其根本，是因为人性中的自利。人作为独立的生命个体，天然带有以自我利益为中心的属性，正如黄宗羲在《原君》中写道：“有生之初，人各自私，人各自利也。”同时，人的自利性也是人类社会普遍存在的共性，基于此，亚里士多德便指出过：“人类倘若由他任性行事，总是难保不施展他内在的恶性。”^[38]休谟也提出著名的“无赖”理论，他认为在政治生活中“必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治格言”。^[39]天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往，政府官员作为“无赖之徒”在享有权力的同时基于人性中的恶，具有滥用权力为己谋利的天然倾向。政府责任的设置与运用便具有制约政府权力，限制其恶性发展的作用。具体而言，主要体现在外在制裁与内在约束两个方面。（1）就政府责任的制裁而言，其作用的方式是通过外在法律的强制得以体现。“ ‘制裁’是法律规则的必备要素，是法律强制性的集中体现”^[40]，政府责任作为一种法律后果，由具体的法律规定，因而也具有法律制裁的强制性。譬如，政府责任通过施加行政主体以一定的行政赔偿、行政处分等惩戒形式，强制行政主体为其违反行政法律规范义务的行政行为付出代价，并以国家的暴力为后盾，对行政主体形成外在的威慑，从而遏制其实施违法行为。（2）就政府责任的约束而言，是通过行政内部的道德伦理形成内心的约束，以规范权力的行使。政府责任作为一种法律责任，其本身具有指引、教育的功能。法律通过事先设定的政府责任，让行政主体对其实施的行政行为可能产生的后果有所预测，进而形成价值上的引导，促使其发自内心地规范自己的行为，合法行使权力。因此，可以说，“责任是行政权力运行的必然约束，不受约束的权力会导致腐败，这是政治运行的规律之一”。^[41]

（三）人权的保障

行政权力作为一种“必要的恶”而存在，它在执行法律意志、实现人民利益的同时，出于天然腐败和扩张的倾向，又极易侵害公民的个人权利，因此，政府责任作为控制行政权力的必要机制得以存在。从表象上来看，政府责任的直接目的在于制约行政权力，以规范行政权力的行使，深入考究则可知，政府责任机制的根本目的其实在于扼制行政权力对公民个人权利的侵犯，以保障人权。尽管人民作为主权享有者的身份而存在，但碍于现实情况无法满足其直接行使权力的需求，只能通过中间机构代为行使权力。在所有的权力机构当中，政府与公民的接触最为深入和广泛，毫不夸张地说，人从出生到死亡都要与政府打交道。而“在当下的国家权力结构体制中，个人与政府相比，始终是弱小的”^[42]，行政权力极易侵害公民的基本权利。可以说，规制行政权力对于人权保障事业而言起着至关重要的作用，而政府责任就如同悬在行政权力之上的“达摩克利斯之剑”，约束着行政权力的行使。具体而言，（1）从政府责任的预防功能来看，当行政主体及其公务人员实施违法行政行为时，便要承担相应的政府责任，而这种政府责任通常表现为一种惩戒，具有威慑和预防的作用，即一方面政府责任通过对违法行政主体或其公务人员实施一定的惩戒措施，限制或剥夺其再次实施违法行为的权力，达到特殊预防的效果；另一方面通过政府责任的承担警示违法行政行为可能带来的不利后果，威慑其他潜在违法行政主体或公务人员，遏制其产生违法的冲动，达到一般预防的效果。（2）从政府责任的救济功能来看，政府责任也是对公民的一种救济机制，当公民权利受到行政主体及其公务人员行政行为的侵害时，其可以通过法定的途径对相关人员启动追责程序，以挽回或弥补自己的损失、保障权益。由此可见，政府责任对于人权保障而言，具有惩前毖后的效用，其既能在事前对行政主体及其公务人员起到警示的作用，以预防其对公民权利的侵害，也能在事后为公民提供救济的途径以尽量修复其损害。

典型案例3-2：李某某不服交通事故责任重新认定决定案^[43]

【裁判摘要】

道路交通事故责任认定，首先要查明道路交通事故发生时，各方当事人的哪些行为与事故的发生有因果关系，然后认定这些行为是否违章，行为人应当承担什么责任。在本案涉及的事故中，邱森某的无证驾车、违章载人和占道行驶等违章行为，显然是导致事故发生的主要原因。而李某某的占道行驶违章行为，却与事故的发生不存在因果关系，不应因此对交通事故的发生承担责任。乙交警队以李某某占道行驶为由，认定李某某与邱森某在本次事故中均负同等责任，显然不当。

【相关法条】

《中华人民共和国行政诉讼法》第61 条第（一）项

《道路交通事故处理办法》第17 条第2 款

【基本案情】

2000 年7 月26 日，第三人邱家某、刘莲某之子邱森某无证驾驶闽FH2042号二轮摩托车，后载第三人邱炳某、谢小某之女邱丽某和第三人周丽某、李某等三人，由文亨方向往甲城城区行驶。原告李某某驾驶闽F60590 号金杯牌小客车，由甲城往文亨方向行驶。双方行至建文线175km+920m 处交会时发生碰撞，造成邱森某受伤后送医院经抢救无效死亡，邱丽某当场死亡，李某、周丽某受伤，两车损坏的重大交通事故。同年8 月25 日，甲城交警队作出的第20001033 号《道路交通事故责任认定书》认定：邱森某无证驾车、超载三人、占道行驶，应负事故的主要责任；李某某车速过快、疏忽大意、临危采取措施不当，应负事故的次要责任。第三人邱家某不服甲城交警队的责任认定，向被告乙交警队申请复议。同年10 月12 日，乙交警队以〔2000〕第343 号《道路交通事故责任重新认定决定书》，撤销了甲城交警队第20001033 号《道路交通事故责任认定书》，重新认定邱森某无证驾车、违章载人妨碍驾驶、占道行驶，是造成交通事故的原因之一，应负本次事故的同等责任；李某某驾驶车辆占道行驶，是造成事故的原因之一，应负本次事故的同等责任。李某某不服该重新认定，提起诉讼。

【裁判结果】

福建省乙市中级人民法院认为，其查明的事实与一审相同，驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效判决认为：1991 年9 月22 日国务院以第89 号令发布的《道路交通事故处理办法》第17 条第2 款规定：“当事人有违章行为，其违章行为与交通事故有因果关系的，应当负交通事故责任。当事人没有违章行为或者虽有违章行为，但违章行为与交通事故无因果关系的，不负交通事故责任。”第19条第2 款规定：“两方当事人的违章行为共同造成交通事故的，违章行为在交通事故中作用大的一方负主要责任，另一方负次要责任；违章行为在交通事故中作用基本相当的，两方负同等责任。”

道路交通事故责任认定，首先要查明道路交通事故发生时，各方当事人的哪些行为与事故的发生有因果关系，然后认定这些行为是否违章，行为人应当承担什么责任。上诉人乙交警队提交的现场勘验简图，反映出现场路段有效路宽为15.1m，半幅路宽7.55m，路面视线良好。现场勘验简图和现场照片证实，两车碰撞点位于上诉人李某某驾驶的金杯牌小客车行驶的车道内距路中心线0.46m 处，这是道路交通事故发生时两车所处的位置。金杯牌小客车在开始制动时虽然跨越道路中心线0.5m，但左侧仍留有约6 米宽的有效路面。即使李某某不向本车道驶回，所余有效路面也足可以使对向邱森某驾驶的二轮摩托车安全通过。另外从金杯牌小客车的制动拖印、证人林钦某、吴某的证言和讯问李某某笔录中还可以看出，金杯牌小客车驶回本车道时，距离邱森某的摩托车尚有30 余米；从李某某发现险情采取制动措施到两车碰撞时，邱森某的摩托车始终处于占道位置。这些情节都证明，李某某在发现险情前虽有占道行驶的行为，但该行为不会使对向驾驶摩托车的邱森某认为前行无路，从而采取进入逆行车道的避险措施。李某某自发现险情就开始制动同时驶回本车道，此时相距30m 以外的邱森某如也能进入自己一侧的车道行驶，则两车相撞的事故完全可以避免。而邱森某是无证驾驶，驾驶技术的不熟练影响其作出正确判断；又因摩托车严重超载，邱森某无法把握车辆行驶的正确方向，才使其不能及时驶回自己一侧的车道，而在李某某一侧的车道内与李某某驾驶的金杯牌小客车相撞。在本次事故中，邱森某的无证驾车、违章载人和占道行驶等违章行为，显然是导致事故发生的主要原因。而李某某的占道行驶违章行为，却与事故的发生不存在因果关系，不应因此对交通事故的发生承担责任。乙交警队以李某某占道行驶为由，认定李某某与邱森某在本次事故中均负同等责任，显然不当。一审判决撤销乙交警队作出的《道路交通事故责任重新认定书》，并判决乙交警队对此次交通事故的责任重新作出认定，是正确的。乙交警队的上诉理由不能成立，应予驳回。

【注释】

[1]参见王金彪：《论国家政府责任立法》，载《中国法学》1994 年第2 期。

[2]参见吕世伦著：《理论法学课堂》，黑龙江美术出版社2018 年版，第13 页。

[3]参见彭中礼：《论法律形式与法律渊源的界分》，载《北方法学》2013 年第1 期。

[4]王和平、陈家刚：《论责任政府的宪政基础》，载《中国行政管理》2011 年第9期。

[5]江国华著：《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2012 年版，第30 页。

[6]参见陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002 年版，第51 页。

[7]参见江国华著：《中国行政法（总论）》武汉大学出版社2012 年版，第30 页。

[8]《立法法》第45 条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”

[9]参见《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的具体规定。

[10]陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002 年版，第53 页。

[11]参见中国法院网，https：/ /www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1534636.shtml，2019 年7 月1 日访问。(www.xing528.com)

[12]参见《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社1984 年版，第449 页。

[13]参见章剑生：《论“行政惯例”在现代行政法法源中的地位》，载《政治与法律》2010 年第6 期。

[14]本案裁判文书参见附录1。

[15]易刚、林伯海：《社会主义核心价值观大众认同的生发机理探析》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2017 年第2 期。

[16]参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2012 年版，第29 页。

[17]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2012 年版，第29 页。

[18]《立法法》第8 条规定：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第9 条：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

[19]张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993 年版，第203 页。

[20]张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993 年版，第204 页。

[21]参见杜飞进：《试论法律责任的原则及根据》，载《学习与探索》1991 年第4 期。

[22]杜飞进：《试论法律责任的原则及根据》，载《学习与探索》1991 年第4 期。

[23]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2012 年版，第348 页。

[24]参见周亚越著：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006 年版，第33 页。

[25]参见周亚越：《行政问责制的内涵及其意义》，载《理论与改革》2004 年第4 期。

[26]张创新、赵蕾：《从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化》，载《中国人民大学学报》2005 年第1 期。

[27]周觅：《从“同体问责”到“异体问责”——浅析我国行政问责制的主体》，载《湖北行政学院学报》2007 年第5 期。

[28]《宪法》第41 条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

[29]周亚越：《论我国行政问责制的法律缺失及其重构》，载《行政法学研究》2005 年第2 期。

[30]参见姜明安：《行政法基本原则新探》，载《湖南社会科学》2005 年第2 期。

[31]参见周佑勇：《行政法的正当程序原则》，载《中国社会科学》2004 年第4 期。

[32]参见姜明安：《行政法基本原则新探》，载《湖南社会科学》2005 年第2 期。

[33]参见周佑勇：《行政法的正当程序原则》，载《中国社会科学》2004 年第4 期。

[34]《中华人民共和国公务员》第62 条规定：“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”

[35]《中华人民共和监察法》第45 条规定：监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：
（一）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；
（二）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；
（三）对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；
（四）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；
（五）对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。
监察机关经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。

[36]丁德昌著：《农民发展权法治保障研究》，中国政法大学出版社2015 年版，第284 页。

[37][美]格尔哈斯·伦斯基著：《权力与特权——社会分层的理论》，关信平等译，浙江人民出版社1988 年版，第8 页。

[38][古希腊]亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965 年版，第319页。

[39][英]休谟著：《休谟政治论文选》，张若衡译，商务印书馆1993 年版，第27 页。

[40]胡肖华著：《走向责任政府——政府责任问题研究》，法律出版社2006 年版，第98 页。

[41]魏星河、许小莲：《行政责任缺失的危害及其控制》，载《广东行政学院学报》2003 年第1 期。

[42]胡肖华著：《走向责任政府——行政责任问题研究》，法律出版社2006 年版，第85 页。

[43]本案裁判文书参见附录2。