政府责任实现机理：法治政府之责任法治

从政府责任的实现来看，同样应当遵循依法行政和责任法定的原理，即政府责任必须以法定方式经法定程序落实。详言之，政府责任的实现主要包括以下几个步骤：首先，启动追责，即以法定的追责方式启动政府责任的追责程序；其次，确定追责，即遵循正当程序规则，以法定的追责程序对相关责任主体进行追责；最后，落实责任，即以法定的责任承担方式将政府责任落实到责任主体身上，到此一步，政府责任的实现才得以完成。

（一）法定追责方式

就政府责任的追责方式而言，我们认为，依据追责权力的主动性与被动性进行区分，包含两种法定追责方式：行政问责方式与行政救济方式。其中，行政救济指的是因行政相对人的申请而启动的对行政主体进行司法责任追究的方式，即主要是指行政诉讼的追责方式。这种追责方式并不是由法院主动对行政主体的行政行为进行监督、审查而引起的，而是因行政相对人认为行政主体作出的具体行政行为侵害到其合法权益，出于维护自身权利的目的而被动引起的追责方式。行政问责是问责制中的一个组成部分，而关于问责制，我国法律、法规中并没有统一的概念^[24]，但依据实践中其发挥的功能可知，行政问责是由特定问责主体对政府及其公务人员承担的职责和义务的履行情况进行监督，并要求其对失范行为（包括违法和不当行政行为）承担否定性后果的一种制度。^[25]一般而言，在我国，“按主体的内涵划分，行政问责一般包括同体问责和异体问责”两种具体的追责方式。^[26]所谓同体问责是指行政系统内部的问责，主要分为两个部分，“一是基于权属关系的内部问责，如主管部门的问责、上下级的问责等；二是行政体系内的专门问责”^[27]，如审计机关的问责。异体问责是指行政系统外部的由有权主体对行政机关及其公务人员实施的问责。享有异体问责权的主体包括各级人民代表大会及其常务委员会和各级监察委员会，而基于《宪法》的规定^[28]，社会公众可以向有权机关申请启动异体问责程序。

在此需注意的是，本书之所以在法定追责方式中，区分出行政问责方式和行政救济方式，其中一个重要的原因在于，行政问责带有积极、主动监督并对行政机关及其公务人员进行责任追究的特征，而行政救济只能是被动、消极地对行政机关及其公务人员进行事后的责任追究，两者之间存在较大的区别。对于行政救济的追责方式而言，其只针对于行政机关及其公务人员的具体行政行为，而无法单独对抽象性的行政行为进行责任追究，且必须以行政相对人的申请为前提和基础。也因此，该责任方式的启动一般以行政相对人的权益受损为要件，具有事后责任追究的特性，在适用上存在一定的局限性。对于行政问责的追责方式而言，它是对行政机关及其公务人员整个行政过程的监督和责任追究机制，其既可以发生于事前也可以发生于事中和事后，只要是在行政过程中出现行政失范行为的情况皆可由有权主体进行问责，而无须以行政相对人的申请为条件，也无须针对于特定的行政行为，甚至可以将行政公务人员的职业道德纳入审查范围。可以说，行政问责不仅具有惩前毖后的功能，更具有全方位监督、审查行政机关及其公务人员是否切实履行行政义务和职能的作用，适用范围较为宽泛。

（二）法定追责程序

“程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。”^[29]对于政府责任而言，正当程序是实体正义的必然要求。因此，可以说，法定的追责程序既是政府责任实现的必经之路，也是政府责任实现规范化、制度化，防止其被滥用和擅用的有力保障。(www.xing528.com)

就实现政府责任的追责程序而言，我国目前还未有专门关于政府责任的法律规范，更未有专门的政府责任程序法律规范，多数意义上只能进行一定的借鉴。通常情况下，在行政领域提及程序，典型的代表即是行政程序。将行政程序与政府责任追责程序相比，我们发现两者具有一定的相通之处。政府责任是行政主体及其公务人员在行政过程中所引发的责任，且同时涉及行政主体与行政相对人双方利害关系，这一点与行政程序具有共通之处。此外，在政府责任的追责程序中，行政机关及其公务人员作为被追责的对象，属于权益待定被处分的一方，相对而言居于弱势地位，而追责主体作为“权力机关”属于处分权益的一方，相对而言居于强势地位，这同样与行政程序中行政主体与行政相对人之间的地位关系具有类似的特征。正所谓“触类旁通”，适用于行政程序的基本原则同样也可适用于政府责任追究程序。因此，本书借鉴行政程序的基本原则来适用于政府责任的追责程序。依据行政程序的基本原则可知，行政程序应当遵循正当法律程序原则、行政公开原则、行政公正原则和行政公平原则^[30]，同理，政府责任的追责程序也应当遵循这些原则。其中，正当程序作为行政程序的基本原则之一，源自于其承载的程序正义^[31]，行政程序应符合最低限度的程序公正标准。关于正当程序的要求，以姜明安教授和周佑勇教授两位教授的观点为代表。姜明安教授认为正当法律程序原则应当包含三项子规则：其一，自己不做自己的法官，该规则中涉及回避制度以及裁判者的中立性要求；其二，说明理由，该规则要求行政程序中囊括的行政行为必须有理有据，并在行为之前说明理由；其三，听取称述和申辩，即程序法律结果被决定者享有称述和救济的权利。^[32]而周佑勇教授则认为，正当法律程序包含三项基本要求：其一，程序中立，即要求决定程序法律结果的法律主体应当保持中立和公正的地位，不偏不倚地进行裁决；其二，程序参与，即要求受到或可能受到程序法律结果直接影响的法律主体能充分参与到法律程序当中；其三，程序公开，即要求法律程序需具有足够的公开、透明性。^[33]两位教授之于正当法律程序的观点可谓大同小异，即都包含了程序中立、程序公开和公正的要求，以及程序法律结果被决定者所享有的权利保障要求——结果被决定者程序参与和陈述、申辩、救济的权利。由此可见，正当法律程序原则基本可以涵盖其他行政程序原则，即公开、公正、公平原则的内容，因此，我们可以将其他原则整合为正当法律程序原则，作为行政程序的根本原则。基于正当法律程序原则的要求，就政府责任的追责程序而言，我们可以抽象出以下大致的步骤和进程。

（1）第一，需存在引起政府责任的法定事由。法定事由作为启动政府责任程序的前提条件和起因，确保政府责任程序的启动必须事出有因、有理有据。（2）第二，确定责任主体，即根据事实情况初步确定应当承担责任的主体，确保将责任落实到具体的责任主体之上，避免责任的形式化而虚置责任。（3）第三，结合法定事由和责任主体的情况来确定责任追究的权力主体并同时选择相应的追责方式。由于政府责任存在多元的责任种类，因而分置出不同的追责方式，即行政救济和行政问责两种追责方式。不同的追责主体相应所选择的追责方式也有所不同，而不同的追责方式又会引起不同的责任追究程序，因而追责主体的确定对于政府责任追究程序来说可谓是钥匙密码之于机关通道的作用，决定了追责程序具体通往哪条路径。（4）第四，便进入具体事实情况的调查当中，包括相关行政行为的实施情况、造成危害结果的情况，以及行政行为与危害结果之间的因果关系。（5）第五，进入审查与责任确定的环节，即结合行政主体存在的过错以及事实情况综合权衡并确定行政主体所应承担的具体责任。在此需注意的是，为保障责任决定的公平、公正性，应当在调查和审查阶段注重听取相关主体的表述，包括行政主体一方的陈述和申辩以及利害关系——行政相对人对事实情况的描述。（6）第六，应当公开结果及相关情况，保障责任主体及公众的知情权，并为责任主体提供相应的救济途径，以保障其获得救济的权利。简而言之，整个政府责任追究程序大致可以概括为：存在法定事由—确定责任主体—确定追责主体及追责方式—调查—审查—决定—公开—救济。

（三）法定担责方式

在政府责任的理论当中，法定事由的存在是政府责任产生的逻辑起点，而法定的担责方式则是政府责任实现的逻辑终点。从政府责任的实现来看，必须以法律规定的方式来承担，而不能是法外的方式。所谓责任的承担方式是指责任主体怎么承担责任，以何种形式来落实责任的承担，那么，政府责任的承担方式则是指行政主体及其公务人员以何种形式落实责任的承担。一般而言，政府责任得以实现的承担方式主要表现为行政主体承担行政赔偿或行政补偿的方式，同时以过错公务人员承担行政系统内部责任的方式为辅，主要表现为对过错公务人员的经济追偿和基于人事关系的权益处罚，譬如人事关系上的变动以及奖惩、评选上的惩处等。

具体而言，（1）就行政主体的政府责任来看，因行政救济和行政问责的追责方式不同而区分出不同的担责方式。在行政救济当中，行政主体主要以承认错误、赔礼道歉，消除影响、恢复名誉，返还权益、恢复原状，采取补救措施，行政赔偿与行政补偿，履行职务，撤销、变更行政行为，确认行政行为违法，重新作出行政行为，纠正不当行政行为，确认行政行为无效等法定方式来承担政府责任。而在行政问责当中，涉及同体问责和异体问责两个领域不同的责任承担方式。其中，在同体问责中，行政主体承担政府责任的方式主要是接受行政系统内部的监督考察，即主要表现为接受上级行政机关、审计监察等的监督和质询并作出解释，涉及具体失范行为的挽救责任则主要表现为公开道歉、作出书面检查、接受通报批评等其他法定方式；在异体问责中，行政主体承担责任的方式主要表现为人大的质询和罢免。（2）就公务人员的政府责任来看，其承担责任的方式主要表现为就个人过错所承担的过错责任。引起公务人员过错责任的原因在于其因自身的过错，或基于故意或基于过失的心理而导致失范行政行为的实施。一般情况下，依据职位身份可将公务人员的过错责任分为一般公务人员的责任和领导干部的责任。其中，一般公务人员的责任是指公务人员因过错实施失范行政行为而引起的否定性后果，属于直接责任的范畴，其承担责任的方式主要表现为：经济追偿，通报批评，行政处分^[34]，批评教育、责令检查、诫勉、组织调整，政务处分^[35]等方式；领导干部的责任是基于我国行政管理中的政府工作制度——行政首长负责制而引起的间接责任，它是指由于领导职责所承担的对其管理之下的人员实施的过错违法行为而承担的一定连带责任，通常情况下表现为政治责任，即通过罢免、引咎辞职的方式来承担。