从无责任到责任：法治政府的逻辑

就其实证意义而言，在迄今为止的人类历史发展史中，存在着一个相当长的“无责任政府”时期。在专制政府时代，君主国王兼具国家主权拥有者和国家最高的管理者之双重地位；国家权力掌握在君王手中，各级官吏的权力也是君王赋予的，君王意志支配下的权力运行即使失误，君王及听命于君王的各级官吏也无须承担任何责任。随着代议民主制度的确立和发展，“主权在民”的思想深入人心，政府责任的概念也逐渐得到肯定和确立。由此，责任政府体制开始形成，责任理论在政府理论当中的地位也越来越重要。责任政府作为一种理念和制度，要求政府对其政治行为后果负责，即责任政府乃“主权在民”思想和代议民主制发展之产物。根据《布莱克法律辞典》的解释，所谓责任政府，通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。

（一）“无责任”政府论

大约在欧陆启蒙时代直至民主法治国家建立之前，人类上千年的政治发展史，都实行的是绝对君权的政体，统治者无须对其所统治的臣民承担法律上的责任。无论是我国的“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”观念，还是英国的“国王不为非”的主张，或是法国的“朕即天下”以及美国的“主权免责”理念，都属于“无责任政府”理论之范畴。其中，最为极端的表现有如林纪东教授所言，国家有绝对主权，不服从外部使其负担之义务。……国家与人民之关系，为权力服从关系……统治者与被统治者之间，不生损害赔偿之问题。……执行行政职务之公务员，纵因故意过失有违法侵害他人权利之行为，亦因其立于国家机关之地位，与私人身份不同之故，不适用民法上侵权行为之规定，而使其负损害赔偿之责任。^[28]

“无责任政府”理论将政府权力行为或公权行为排除在司法审判的范围之外，并将公务人员的违法侵权行为归咎于个人行为，让公务人员自行承担赔偿责任。比如，在德国，截至1871 年德意志帝国君主立宪政体建立之前，历来认为公务员虽然是经国家的授权而实施行政行为，但其也仅限于授权范围内实施合法的职务行为，该效果归属于国家，而当其实施违法行为时则超出了国家的授权范围。因此，公务员实施的违法行为应当属于其个人的行为，而非国家的行为，相应的也应该由公务员自行负责。其弊端有三：（1）就法律的构成要件而言，公务员的行为究竟是私人行为还是执行职务的行为，在个案中难以进行判断。（2）公务员可能因害怕产生赔偿责任的风险，而谨慎行使行政行为甚至是不作为，导致行政事务难以进行、行政效率低下。（3）公务员因个人的赔偿能力有限，对于受侵害的相对人而言，未必能做到对其权益的有效保障。由于这种理论观点存在的种种弊端，其早已经被现代社会所抛弃，而事实上公务员作为国家公法人手足的延伸，与私法人相同，都应对其手足的侵权行为承担责任。^[29]

（二）“代位责任”政府

鉴于“无责任政府”论之弊病，基于政府本身不能实施违法行为的逻辑暗设，为避免政府在公务员实施违法行为侵害人民的利益时而置身事外，大约于19 世纪末，产生了代位责任政府理论。该理论认为，政府（国家）应先代替违法行为的公务员对遭受损害的人民负赔偿责任，再依据具体情况对公务员进行求偿。由于政府是代替公务员对人民承担赔偿责任，因而公务员适用的减免或限制责任的情况同样也适用于政府（国家）。譬如，德国于1910 年制定的《帝国公务员责任法》第1 条第1 项即规定，国家公务员或其他受委托行使公权力之人，因故意或过失违反第三人之职务上义务时，国家应代其负担民法第839 条之责任。^[30]1919 年的《魏玛宪法》则将代位责任政府（国家）上升为宪法原则。根据《魏玛宪法》第131 条第1 项之规定，公务员行使受托付之公权力，违反对第三人之职务上义务者，原则上由国家或公务员任职之公法人负其责任。对公务员保留追偿权。一般法律途径不得排除。第二次世界大战结束之后，德国《基本法》继承了“代为责任政府”理论之内核，根据其第34条之规定，公务员行使受托付之公权力，违反对第三人之职务上义务者，原则上由国家或公务员任职之公法人负其责任。在故意或重大过失之情形，保留追偿权。对损害赔偿请求权及追偿权，不得排除一般之途径。继德国之后，代位责任政府（国家）理论逐渐演变成为现代政府的一项基本制度。比如，1947年《意大利宪法》规定，内阁总理指导政府之总政策并对其负责^[31]，奥地利1920 年的《联邦宪法》第23 条也作了类似规定。(www.xing528.com)

就其性质而言，“代位责任政府（国家）”理论承袭了“无责任政府（国家）”中有关“国家不实施违法行为”的思想，公务人员实施的违法侵权行为本应当由其自己承担，只是出于行政效率的考虑和人民利益保障的需求，由财力雄厚的国家代位公务人员承担赔偿责任，同时这种“代位”理论也为政府向公务人员进行内部追偿提供了正当的根据。在“代位责任政府”理论中，政府是代替公务人员承担赔偿责任，因而完全以公务人员成立赔偿责任的要件为基准，即要求公务人员对人民利益的侵害具有故意或重大过失的情形时才可归责。因此，“代位责任政府”理论也称为“附条件国家有责任论”，“系指人民因国家作用之结果受有损害，于国家本身或公务员有故意或过失之条件下，予该当人们以适当赔偿之责任”^[32]。

（三）“自负责任”政府

20 世纪以来，随着职能的不断扩大，政府为增进公共利益而从事公务活动或设置公共设施日益增多，因公务员不法执行职务，或因公共设施之设置或管理的欠缺导致侵害人民利益的可能性相对增强。那么，由此行为导致的损害，应当由政府（国家）来承担赔偿责任，而承担责任的方式其实是社会大众通过纳税的方式共同分担。就公务员执行职务的行为而言，由于公务员是代表国家执行公务，其行使公权力的行为即是国家的行为，由此产生的行为效果无论利弊都应归属于政府。因此，公务员在执行职务时对人民实施的不法行为，其后果也应由政府来承担，而非公务员个人的责任。基于此逻辑，政府（国家）之所以对公务员的违法侵权行为承担责任，是因为公务活动或公共设施本身即带有损害人民利益的风险，政府（国家）是自负其责而非代替公务员承担责任，因而无论公务员在执行职务的过程中是否存在过错，政府（国家）都不应当对其进行追偿。因此，“自负责任”政府论也称之为“国家自己责任论”，或“国家无过失（过错）责任论”或“国家危险责任论”。在实践中，各国于“二战”后陆续确立了国家赔偿制度，正是“自负责任”政府论的制度典范。譬如，美国1946 年的《联邦侵权求偿法》、英国1947 年的《王权诉讼法》、奥地利1948 年的《国家赔偿法》和《公职责任法》。^[33]

“自负责任”政府论是现代行政理念的主流^[34]，该理论确立了政府（国家）权力与责任的一致性，强调公务人员是代表国家在执行公务，因而其行为的一切效果理应归属于国家，无论公务员是否存有过失（过错），只要其在执行公务的过程中侵害了人民的利益，政府（国家）就应当承担相应的责任。但这并不意味着公务员就可以置身事外，王泽鉴先生便认为，“公务员代表‘国家’执行职务之际，侵害人民利益时，应负担惩戒责任、民事责任与刑事责任等三种法定责任”^[35]，即当公务人员对人民利益的侵害存有故意或重大过失的情形时，国家承担赔偿责任的同时可依法对其进行惩戒，而若同时需承担其他诸如民事、刑事责任的则仍由相关的公务人员承担。^[36]该观点契合了我国当前对于行政赔偿相关法律规定的情况。依据当前我国《国家赔偿法》第16条的规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”可知，我国当前的国家赔偿制度并非单纯采纳一种理论观点，而是兼具代位责任政府论和自负责任政府论双重性质，属于折中立法。^[37]

基于自负责任政府理论的内在逻辑，在行政事务当中，责任主体由最初的公务员个人责任逐渐演变为国家责任，在这个过程当中也彰显了人民地位的提升，人民利益的保障不断得到加强。如今，随着民主法治理念的深入，国家由“权力本位”转向“责任本位”。权力服务于人民，权责应当一致，没有无权力的责任，也没有无责任的权力，政府在享有权力的同时应承担相应的责任。