政府归责原则：法律、政治、伦理责任

归责原则是指基于一定归责事由而确定责任成立的基本准则，直接影响责任的构成要件、免责条件、举证责任的负担以及承担责任的程度，减轻责任的根据等。归责原则含有两项要素：归责事由和责任承担主体。^[54]考虑到责任的实现可能性，通常责任主体性质决定了归责事由，而归责事由又决定了责任最重认定。政府的法律责任、政治责任、伦理责任的归责原则也因归责事由和责任承担主体的差异而各不相同。这些归责原则分殊体现了其背后所赖以存在的哲学基础的迥异，对政府的三种责任的归责原则的比较，使得政府归责体系初见端倪。

首先，法律责任的归责原则自成一完整体系适用于司法实践之中。根据责任风险分配规则不同，法律责任的归责原则包括违法责任原则、过错责任原则、危险责任原则、公平责任原则几类。政府法律责任的归责原则以违法责任原则为主、以过错责任原则为辅的违法行政归责原则体系。（1）违法责任原则作为一种客观归责原则，是国家赔偿责任的主要归责原则。^[55]该归责原则是以行政侵权行为客观上违法为承担行政侵权责任的基本条件，即行政主体或执行职权的公务员违法行使职权侵犯了行政相对人的合法权益并造成损失，国家即为之承担行政侵权责任，而无论行为人是否存在主观上的过错。^[56]简言之，就是不论过错，强调行政行为是否违法，以确定其责任。所谓“违法”是对行为不符合法律要求所作的“客观评价”，这一评价机制在行政法上主要发挥着对行政行为的效力评价功能。^[57]（2）过错责任原则是以过错作为责任判断的标准。在政府责任中，过错原则有“主观过错说”和“公务过错说”之别，前者在英美德日国家占主流，它是指国家对公务员不法行为承担侵权责任的理论依据是民法中雇佣人对受雇佣人或代理人的义务，只有在受雇佣人或代理人执行职务行为有过错构成侵权行为时，国家才负有责任；后者是以法国为代表，指公务活动欠缺正常的标准，它与违法性概念的主要区别在于：公务过错的目的在于保护当事人的主观权利，而违法则是对行为的合法性评价。^[58] （3）我国政府的法律责任归责原则采取的是以违法责任原则为主，过错责任原则为辅的归责体系。其背后理念为保护公众的主观权利，将责任风险更多偏斜至政府，以减轻公众举证责任等负担，同时促进政府提升法治理念。

其次，政治责任的归责原则采取区别于法律责任的归责原则，全面适用客观归责原则。该归责原则以是否制造法所不容许的风险作为命题，并且在判断风险时，要求考虑规范的保护目的与构成要件的效力范围等，清楚地表现出规范论色彩。^[59]在政府政治责任领域，采取客观归责原则是政治责任目的、性质和政治责任规范的特殊性所致。（1）政府政治责任的合法性、合目的性、有限性特征，排除过错要素，以主体、权力、公共利益风险等客观要件构成确定政治责任。具而言之，政府的政治责任属于宪法、法律规定的目标责任，该责任以公共利益为核心，当公共利益存在的风险或实害结果属于管理范畴时，不论政府是否具有过错，都应当承担政治责任。该责任是以客观结果归责，而非过错归责。其目的是对政府政治能力的否定性评价和明确责任分配，它区别于法律责任以救济为核心。（2）政府相关的政治责任规范通常包括宪法、法律，以及政府内部的纪律规范。这些规范价值在于保障公共利益实现，因此以对政府的政治能力考查为重。传统的过错归责原则中，“过错”可能成为行为主体责任豁免的条件，这属于法律对行为主体的一种道德评价保留。但政府的政治责任是对政府政治能力的考查，公共利益保护是其唯一道德来源，“过错”归责的存在意义微弱，政府不能以无过错为由转嫁政治风险。(www.xing528.com)

最后，伦理责任的归责原则采取“主客观相统一原则”，针对政府组织的伦理责任采取客观归责原则，而对于政府内部公务人员的伦理责任则采取主观归责原则。伦理责任中的主客观相统一原则与法律责任中的以违法责任原则为主，过错责任原则为辅的归责原则相似，但政府法律责任中的过错责任原则属于法律明确规定的例外适用，而政府伦理责任中的主观责任原则属于政府内部公务人员归责的常用准则。政府伦理责任采取主客观原则相统一原则归因于组织伦理责任与个人伦理责任的哲学基础有别。（1）主观责任原则强调只有出于人的意志的行为才可以归责，并以此区分行为人自己的行为和意外事实。^[60]相关哲学思想可追溯到德国自然法哲学家普芬道夫，他将世界划分为自然世界和道德世界，其中道德世界则涉及行为的价值评价，只有那些以人的自由意志为根据并可以按照道德世界的标准进行评价的行为才可以是归责的。^[61]可以说人类意志自由是其道德责任的根源。政府内部的公务人员作为有意志的主体，只有存在违反道德规范的主观过错时，才能承担伦理责任，否则不具有道德评价的意义。（2）客观责任原则主张只有行为在结果中实现其创设的风险，该结果才能归责于行为。它是新康德主义哲学中归因与归责分离后的产物，强调客观结果为归责首要。在新康德主义哲学的基础上创造了一种事实与价值分离和共融的状态，事实世界代表了存在，价值世界代表了当为。^[62]归责实际上是对行为结果的价值评价。政府组织承担的伦理责任的归责采取客观归责原则，是出于政府作为一组织，不具备个人伦理中的意志自由之说，但政府存在组织目的，且客观归责主张归责的结果必须具有客观目的性^[63]，这是政府伦理责任归责所能实现的。