政府责任构成要件本质分析与因果关系差异

责任构成分析，即责任解构成各类要素，再由各责任要素组合的认识过程。责任构成要件是判断政府是否应当承担责任的依据。因此，不同的责任构成要件在政府治理过程中具有政府行为识别，以及对政府负面行为依性质分流处理的作用。其中需要注意的是，首先，在构成要件的识别顺位上，根据政府的价值功能，应当先识别政府行为的合法性，尔后识别其合目的性和道德性。因此，政府的三种责任构成要件在适用顺位上的关系表现为：法律责任优先于政治责任，政治责任优先于伦理责任。其次，这种识别顺位上的优先性不等同于效力优先性，政府承担法律责任的同时不影响其担负其他类型的责任。最后，适用顺位的差异是因政府责任构成要件本身具有明显的分殊。其中客观要件（主体、行为、结果、因果关系等）在具体内容上存在差异。具体分析如下。

其一，政府责任的主体要件分殊。政府活动中，行为主体与责任主体并不具有一致性，在政府的三种责任类型中可见一斑。（1）在法律责任中，责任主体有刑事、民事、行政之分，且在政府违法活动中，责任主体既可以是政府也可以是直接负责人。例如，政府机关作为单位犯罪主体通常实行“双罚制”，责任主体通常有二，判处罚金的单位，以及被判处刑罚的直接负责人和其他直接责任人员。^[50]（2）在政治责任中，责任主体的判断有中西界分：在西方，政治责任主体通常是指经由投票选举或政治任命的非常任高级官员；^[51]中国实施首长责任制，政治责任主体为政府组织、首长以及事件主要负责人。但中西方政治责任主体存有共同特征——政府内的一般公务人员不能成为政治责任主体。（3）在伦理责任中，责任主体一般为自然人，组织作为例外。实践中，关于政府伦理责任的规范中，责任主体通常为政府内部的公务人员。如《公务员法》《监察法》《党政领导干部选拔任用工作条例》多是关于公务人员的道德品行规范。

其二，政府责任的行为要件分殊。政府是由各部门以及部门内的公务人员组成，常言的政府行为属于抽象集合概念，在不同的责任构成要件中对政府行为要件的界定不同。（1）在法律责任中，行为要件须具备客观具体、有意识和违法性特征。政府违法行为的客观性是指政府创设的法律责任关系是由其直接责任人员具体行为所致；有意识是指政府公务人员的行为具有意识，身体无意识等反射举动等排除在行为之外；违法性是指政府行为侵害了具体的法益。（2）在政治责任中，根据权责一致原则，政府责任中的行为要件被权力要件替代。因为政府的政治责任为目标责任，基于其综合性、复杂性、抽象性和非终局性特征，以及政治责任主体因政治权力而承担政治责任，并不以具体侵害行为为责任构成要件。（3）在伦理责任中，政府行为须满足公共性和道德性的特征，即政府的行为应当与公共伦理秩序相一致，当政府作出一定行为导致公共伦理秩序紧张，政府的公共信誉降低，甚至影响其正当性时，才能够适用伦理责任。一般情况下，政府人员的私德不能成为课责政府的理由，除非涉及私德的行为对公共造成重大影响。(www.xing528.com)

其三，政府责任的结果要件分殊。根据事务的发展过程总结：行为产生的影响通常有实害结果和危险结果之分，前者是造成了具体实在的损害结果，后者是虽未造成具体的损害后果，但濒于这种后果发生的危险状态。在政府的三种责任构成要件中，对于行为结果是否达到可谴责性的设限各有不同。（1）在法律责任中，结果要件法定，即行为造成法律上的否定性评价的后果，才能受到法律的制裁。这一特质导致两种特殊情况产生，一是行为发生即违法，不需要行为产生具体影响，就需要政府承担法律责任；二是行为产生了具体后果，但因法律上造成的影响极其微小而免去法律责任。由此可见，法律责任中的结果要件，不能以生活认知作为判断行为结果是否承担法律责任的标准，而应根据法律规定确定，即罪刑法定原则的具体体现。（2）在政治责任中，对其结果要件认定有三种途径或标准：客观事实、达到法律明确规定的某类标准、法律授权考核主体认定。客观事实是指凭常识即可判断的公共利益损害发生。达到法律明确规定的标准是指政府的权力行使达到某一法定标准的负外部性，被认定为公共利益损害。法律授权考核主体认定是指在客观上虽然没有达到前两项判断标准的损害结果，但根据法律授权监督主体的综合考核，科学系统的评分标准等，最终认为被考核主体的执政能力无法实现公共利益目标或可能因能力不足造成风险。（3）在伦理责任中，结果要件的判定以公共性和道德期待为准，即政府行为是否符合公众道德期待、道德需求等。因此，伦理责任中的结果判断因道德期待的非恒定特征而具有不确定性，须因时因地因人而异。这是体现政府人文关怀的重要所在，实践中，它弥补了法律责任与政治责任的严谨性导致的不变通情形，使政府灵活应对基层执法所面临的挑战。

其四，政府责任的因果关系分殊。政府责任中，因果关系的价值体现为一种双向需求：为受侵害主体找到真正的施害主体，并为施害主体确定与其行为相当的责任。简言之，因果关系在责任判定中起到二者之间的风险分配作用。但在三种政府责任中由于责任的严厉性、实现可能性，以及责任目的不同，导致因果关系存在分殊。（1）在法律责任中，因果关系非哲学式的“刨根问底”，而是建立在普通因果观念之上的概率性因果观，目前通说采用“相当因果关系”。^[52]这种因果关系不是纯粹的事实判断，它附有法政策判断。^[53]因为，法律责任的严厉性和强制性决定其适用时应保持审慎态度，责任实现的可能性决定因果关系认定应考虑技术、成本、伦理等限制，责任的目的性凸显了法政策倡导的社会价值对因果关系的影响。（2）在政治责任中，其因果关系属于一种符合政治实践和政治语境的“权责因果关系”，即以权力内容与公共利益内容之间的相当性关联，权力大小决定其政治责任大小。这种因果关系的特殊之处在于不要求存在客观事实上的“行为—结果”发生学上的关联，仅需符合“权力—利益”内容上的相一致即可。主要表现为政府权力事项、效力时空范围等与公共利益内容、时空范畴的一致。（3）在伦理责任中，其因果关系为一种符合政府组织和公务人员行政特征，以及公共伦理关系的“双线因果关系”。顾名思义，“双线”是指存在两条因果关系脉络，其中一条是“客观因果关系”认定，它是在承认组织无意识但有责任的前提下，排除社会规范对行为—结果关系认定的干扰，全面继承科学领域的因果关系推演，认为有损害便有救济。这种因果关系具有直观、稳定的优点，但其适用空间局限于个案中的具体损害结果发生过程的描述，不能体现伦理责任之特殊性，解释伦理道德评价为何产生。此时需要辅以另一条因果关系：“主观因果关系”。该因果关系是主观的“道德期待”与“政府角色”的关联，在没有客观直接因果支撑，或法律明确规定时，政府仍然会因普遍的道德期待，而负有伦理道义上的担当。